El Proyecto de Presupuesto Nacional para el período 2015-2019 que remitiera recientemente el Poder Ejecutivo al Legislativo ha generado, como en todas las instancias similares en el pasado, controversias en cuanto a las proyecciones sobre el desempeño futuro de la economía, y por consiguiente sobre la consistencia del mismo.

En la presente nota no hablaremos sobre ello, pero si sobre un tema que está íntimamente relacionado que es la rigidez del gasto. En las últimas instancias presupuestales fueron aumentando diversos rubros que han determinado que, en palabras del ministro de Economía, Danilo Astori el 70% del gasto sea endógeno y por consiguiente el margen de maniobra para actuar (a la baja) es muy acotado.

Cabe aclarar que la rigidez del gasto no es algo nuevo en el Uruguay. De hecho en los años 90 alcanzaba niveles similares al actual y amenazaba seguir aumentando, lo que llevó a la implementación de una de las reformas estructurales más importantes de las últimas décadas, como lo fue la de la Seguridad Social, que apuntaba a disminuir el gasto a largo plazo.

El espacio fiscal generado, apelando a una expresión que se puso de moda en los últimos años, ha sido ocupado en los últimos años por el Sistema Nacional Integrado de Salud (SNIS), lo que deja un pequeño margen para el gasto discrecional, destinado fundamentalmente al financiamiento de inversiones en infraestructura.

Los gastos endógenos o rígidos constituyen una parte muy importante de los presupuestos de los distintos países. Por cierto que puede haber diferencias de magnitud y fundamentalmente en el alcance y calidad del mismo.

El grueso de estos gastos se destina a financiar programas de índole social. La seguridad social y la salud son quienes se llevan la mayor parte. A nivel mundial estos gastos fueron creciendo a lo largo del siglo XX, fundamentalmente luego de la gran crisis de los años 30, al punto tal que constituyen en la actualidad los componentes más importantes del gasto.

Uruguay no ha sido la excepción, por el contrario en algunos rubros ha sido pionero. El más importante por su magnitud es el que corresponde al pago de pasividades, que equivalen al 9,1% del Producto Interno Bruto (PIB) y representan el 30% de los egresos totales del gobierno central consolidado con el Banco de Previsión Social (BPS).

Uruguay fue un país pionero en protección social y en la década del 40 prácticamente toda la población estaba cubierta. Pero el sistema de reparto intergeneracional aplicado se tornó inviable ante los cambios demográficos, que determinaron un envejecimiento relativo de la población, al tiempo que aumentaba la esperanza de vida.

Ello llevó a una reforma del sistema en la década del 90, cuando con un nivel de gasto global similar al actual, las pasividades representaban el 40% del gasto y amenazaban con seguir creciendo. Así se transformó en el sistema mixto que rige en la actualidad.

El nuevo sistema restringe el monto de pasividades que debe servir el sector público, las que se complementan con las que sirven las AFAP, al tiempo que introdujo una modificación sustancial en el cálculo del haber jubilatorio, que modificó los incentivos a la evasión. Antes se calculaba en base a los tres últimos años de aporte, siendo muy fuerte el incentivo a subdeclarar en los años anteriores, tanto para trabajadores como empleadores. Ahora se calcula en función de los últimos 10 años o los 20 mejores, por lo que al trabajador le conviene que se declare lo real, lo que explica en buena medida el aumento de cotizantes al BPS en los últimos años.

El menor gasto a largo plazo que significó la reforma de la Seguridad Social del año 1996, tendiente a mejorar el horizonte de las cuentas públicas fue un aspecto fundamental en la obtención del grado de inversión en 1997.

A 20 años de la reforma, el gasto en pasividades se redujo en 2,7 puntos del PIB. La implementación del SNIS, que paulatinamente comenzó a regir a partir del año 2008 vino a ocupar ese espacio fiscal. Cuando a partir de julio del próximo año toda la población esté incluida en el sistema, el incremento total del gasto equivaldrá aproximadamente al ahorro generado por la reforma de la seguridad social.

Estos dos grandes componentes del gasto tienen un financiamiento específico (los aportes de trabajadores y empleadores), pero que resulta insuficiente y debe complementarse con asistencia desde la Tesorería.

En el caso particular del SNIS, que le permite al usuario elegir el prestador del servicio, lo que se está observando en estos primeros tiempos de implementación es una preferencia por la asistencia privada en detrimento de la pública. Este es otro punto interesante, ya que ASSE tiene menos usuarios que antes, pero un presupuesto mayor.

A nivel de las instituciones privadas el ingreso masivo de afiliados parece estar generando problemas en la calidad del servicio prestado, que derivaría de una insuficiencia entre el valor de la cápita recibida para cubrir el costo del seguro comprometido. Las dificultades para conseguir hora para ver un especialista lo estaría demostrando.

La rigidez del gasto público y los nuevos compromisos asumidos que lo siguen aumentando, como el Sistema Nacional de Cuidados o un porcentaje fijo del PIB para la educación restringen el manejo fiscal.

Ello es particularmente importante en momentos en que la economía atraviesa por un nuevo ciclo económico que se caracterizará por una tasa de crecimiento inferior a la de la tendencia de largo plazo, en el que la recaudación correrá de atrás a ese mayor gasto.

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