Estudio

La presión tributaria de Uruguay disminuyó levemente, y mantuvo su posición en América Latina y el Caribe. También sigue por debajo del promedio de países desarrollados que integran la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE).

Esto se desprende del informe “Estadísticas Tributarias en América Latina y el Caribe 2020” divulgado esta semana (con datos hasta 2019), que analizó la situación en 27 países.

El trabajo fue realizado en conjunto por el Centro Interamericano de Administraciones Tributarias (CIAT), la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Centro de Política y Administración Tributaria de la OCDE y el Centro de Desarrollo de la OCDE.

De los 27 países analizados, tres son miembros de la OCDE: Chile, Colombia y México (Costa Rica está en proceso).

¿Qué se entiende por presión tributaria? “Es el monto de recursos monetarios que un determinado país logra captar a partir de la aplicación de un conjunto de diferentes impuestos y otros instrumentos similares los cuales, en general, constituyen la base fundamental de financiamiento del Estado. De manera convencional, este indicador suele estar expresado con relación al Producto Interno Bruto (PIB) de cada país para asegurar una unidad de medida comparable”, dice el informe sobre la presión tributaria.

Se incluyen ingresos por renta, utilidades y ganancias del capital; nómina; propiedad; bienes y servicios; y otros. Las contribuciones obligatorias a la seguridad social pagadas al gobierno general se tratan aquí como impuestos, aclaró.

Si se mide la recaudación de impuestos en relación al PIB, en Uruguay disminuyó de 29,2% en 2018 a 29% en 2019 (había sido 29% en 2017 también). Eso ubica al país 6,1 puntos porcentuales por encima del promedio de América Latina y el Caribe (22,9% del PIB), pero por debajo del promedio de la OCDE (33,8% del PIB).

En esta medición, Uruguay está 5º en América Latina y el Caribe en presión impositiva por detrás de Cuba (42% del PIB), Barbados (33,1% del PIB), Brasil (33,1% del PIB) y Belice (32,4% del PIB). El país todavía está por delante de Argentina (28,6% del PIB) y con gran diferencia respecto a los tres miembros de la OCDE de la región: Chile (20,7% del PIB) en el puesto 16º, Colombia (19,7% del PIB) en el puesto 18º y México (16,5% del PIB) en el puesto 22º.

“Los países con la menor recaudación tributaria como porcentaje del PIB fueron Guatemala (13,1%), República Dominicana (13,5%) y Paraguay (13,9%)”, señaló el informe.

“El ratio impuestos/PIB no tiene en cuenta la reciente reevaluación del PIB en Uruguay. Las estimaciones preliminares del PIB recalculado indican que la relación entre impuestos y PIB en Uruguay sería aproximadamente 2,3 puntos porcentuales más baja en promedio para el período 2016-2019”, aclaró el informe.

“El grado de participación del Estado en la financiación de la seguridad social es otro factor importante relativo a los coeficientes tributarios dispares en la región de América Latina y el Caribe. Desde los 80, muchos países de América Latina y el Caribe privatizaron la salud y las pensiones en mayor o menor medida. Chile, El Salvador y México, por ejemplo, han cambiado de un sistema pensiones público a un sistema de pensiones en su mayor parte financiado de forma privada. En Colombia y Perú, los programas públicos y privados conviven y los empleados pueden optar por uno de ellos. Por otro lado, Argentina, Brasil y Uruguay siguen un modelo en el que los sistemas públicos y privados son complementarios”, explicó el informe.

Si se toma “un período más prolongado, el promedio de América Latina y el Caribe aumentó en 4,7 puntos porcentuales, de 18,2% en 2000 a 22,9% en 2019, mientras que en el mismo período el ratio de impuestos/PIB de Uruguay ha aumentado en 5,8 puntos porcentuales, de 23,2% a 29%. Desde 2000 la presión impositiva más alta de Uruguay "fue 29,2% en 2018" y el guarismo "más bajo fue 23.1% en 2002”, remarca el informe, en este último caso durante la crisis económica.

De 26 países analizados (no hubo datos para Venezuela), 14 aumentaron su presión fiscal en 2019 y los restantes 12 (Uruguay entre ellos) la disminuyeron.

Según el informe, “en general, los países de la OCDE tienen un promedio más alto de ingresos que los países de América Latina y el Caribe y recaudan mayores ingresos tributarios como proporción del PIB. Argentina, Barbados, Brasil y Uruguay muestran una proporción entre la recaudación tributaria y el PIB y niveles de ingresos similares a los de algunos países de la OCDE. El análisis empírico sugiere que una recaudación tributaria más intensa, acompañada de mejores instituciones, educación y habilidades y diversificación económica permitió a muchos países de la OCDE evitar 'la trampa de la renta media', en contraste con América Latina y el Caribe”.

“La informalidad limita la recaudación tributaria en América Latina y el Caribe, reduciendo significativamente la base imponible. Es probable que la crisis del COVID-19 incremente el empleo informal, que ya representa cerca del 60% de los empleados en América Latina”, afirmó el documento.

“La región de América Latina y el Caribe pierde cantidades significativas de ingresos tributarios debido a la evasión de impuestos y la planificación fiscal agresiva. Los ingresos no recaudados debido al incumplimiento fiscal en América Latina y el Caribe se calcularon en un 6,1% del PIB en 2018, principalmente en relación con el impuesto sobre la renta (3,8% del PIB) y el IVA (2,3% del PIB)”, añadió.

El trabajo estableció que “la evasión del IVA sigue siendo un reto importante en la región de América Latina y el Caribe. Cepal ha examinado varios estudios sobre la evasión del IVA en 12 países y observó que las tasas de incumplimiento del pago del IVA en la región variaron de 14,8% en Uruguay a 45,3% en Panamá en el 2016”.

¿Qué respuestas fiscales tuvieron América Latina y el Caribe ante la crisis del COVID-19?

Medidas de gastos e impuestos en Uruguay y la región

“La crisis (del COVID-19) ha tenido un impacto asimétrico en las sociedades de la región. Ha sido de carácter regresivo, profundizando las desigualdades existentes en una región que ya es la más desigual del mundo. Esto se ha reflejado en un fuerte aumento de los índices de vulnerabilidad de grupos sociales como jóvenes, mujeres, inmigrantes, adultos mayores, entre otros. La brecha digital preexistente en la región tuvo un impacto perjudicial en la educación, ya que las escuelas pasaron a modalidades en línea. En el mercado laboral, los trabajadores informales e independientes se han visto afectados de manera desproporcionada, ya que a menudo tienen poco o ningún vínculo con los sistemas de seguridad social existentes y podrían tener menor capacidad para trabajar desde casa”, aseguró el informe.

“Si bien el gasto público representó el pilar principal de la respuesta fiscal de América Latina y el Caribe a la pandemia de COVID-19, la política tributaria también se utilizó como una herramienta estratégica para mitigar los impactos económicos de la crisis. En comparación con las medidas que implicaban reasignaciones presupuestarias y gastos adicionales, las medidas de alivio se promulgaron con prontitud, ya que en su mayoría fueron adoptadas por decretos. A pesar de su importancia (los ingresos no percibidos temporalmente debido a estas medidas fueron significativos, en algunos casos representando más del 1% del PIB), las medidas de desgravación fiscal se basaron principalmente en postergaciones y facilidades de pago que desplazaron la recaudación de ingresos tributarios en lugar de reducciones directas de las obligaciones fiscales”, explicó el reporte.

Según el reporte, Uruguay fue uno de los cuatro países de la región (de 26) que no tomaron ningún tipo de medida sobre el impuesto a la renta de las personas y de las empresas. Los restantes 22 tomaron medidas desde aplazar y dar facilidades de pagos, acelerar devoluciones o dar exoneraciones para todos o sectores específicos.

En tanto, Uruguay fue uno de los cinco países que tomó medidas sobre las contribuciones (aportes) de seguridad social. Cabe acotar que en muchos países hay sistemas privados solamente. También fue uno de los 23 países en adoptar medidas de alivio sobre impuestos que gravan bienes y servicios (con aplazamiento de pagos de IVA a pequeñas y medianas empresas principalmente).

En cuanto al gasto primario del gobierno central en 15 países de la región, Uruguay fue de los que menos lo incrementó en 2020, con 0,4%, superando a México (+0,3%), Costa Rica (-6,4%) y Ecuador (-11,3%).

El gobierno ha señalado que eso sucede porque el punto de partida de Uruguay en cuanto al sistema sanitario y de seguridad social (seguro de desempleo) es superior al de otros países y porque se ahorró en algunas áreas para apuntalar el gasto en apoyo a pequeñas y medianas empresas y personas vulnerables. La oposición ha cuestionado que el gasto para atender los efectos de la pandemia es insuficiente.

El informe del BID, la Cepal, el CIAT y la OCDE afirmó que “la actual crisis del COVID-19 ha intensificado aún más la necesidad de los países de América Latina y el Caribe de incrementar la recaudación tributaria para hacer frente a las debilidades estructurales de sus sistemas fiscales, de protección social y de salud. La región ya se enfrentaba al reto de un amplio malestar social y un crecimiento débil cuando se inició la crisis del COVID-19. A pesar de que los países reaccionaron rápidamente mediante la puesta en práctica de medidas sanitarias y fiscales, en respuesta a la crisis, para apoyar a los hogares y empresas más vulnerables, sus esfuerzos se vieron obstaculizados por altos niveles de informalidad, sistemas de protección social poco desarrollados y un espacio tributario limitado”.

“Una vez que la región salga de la pandemia del COVID-19, será necesario, bajo una secuencia de políticas bien definida, reformar las políticas tributarias y fortalecer los sistemas fiscales para apoyar la recuperación económica inclusiva y garantizar una posición fiscal sostenible y justa a mediano y largo plazo”, agregó.

“Una vez que la crisis del COVID-19 quede en el pasado, la política fiscal debe desempeñar un papel importante como catalizador inclusivo que estimule el crecimiento económico en la región. A largo plazo, niveles más altos de ingresos también serán un aspecto crucial para hacer frente a las necesidades urgentes de los ciudadanos en toda la región y mejorar la equidad a través del suministro de bienes públicos, con el objetivo de reducir los altos niveles de vulnerabilidad, en particular en el mercado laboral, y mejorar los sistemas de protección social. La mejora de la estructura tributaria también es importante para fomentar el espíritu empresarial e impulsar la redistribución. Los impuestos también pueden incidir en el comportamiento de las personas; por ejemplo, pueden reducir la dependencia de los combustibles fósiles en el contexto del cambio climático”, aseguró el informe.