La tercera vía

El ajuste fiscal y el "espejo mexicano" para Uruguay

Diferentes formas que deberá analizar el próximo gobierno para hacerlo.

La lógica uruguaya: presupuestos cada cinco años, pero con lógica incremental sin discutir sobre el gasto de fondo y los objetivos. Foto: Marcelo Bonjour
La lógica uruguaya: presupuestos cada cinco años, pero con lógica incremental sin discutir sobre el gasto de fondo y los objetivos. Foto: Marcelo Bonjour

Ajuste fiscal: es una palabra que ningún candidato a la Presidencia pronuncia y es una de las que un presidente jamás quiere utilizar. Varios analistas coinciden en que quien asuma el gobierno en marzo de 2020 deberá emplearla sí o sí.

El déficit fiscal en el actual período de gobierno ha oscilado entre 3,5% y 4% del Producto Interno Bruto —PIB— (salvo algún mes puntual) y actualmente se ubica en 3,9%, pese a la "adecuación fiscal" (como le gusta llamarla al presidente del Banco Central Mario Bergara) que implementó la administración de Tabaré Vázquez.

Para 2020, quien asuma la Presidencia deberá meter mano al gasto o a los impuestos (o quizás a ambos).

¿Cuáles son los opciones que tendrá la próxima administración?

El socio de CPA Ferrere, Gabriel Oddone dijo en una entrevista con la publicación Empresas del Uruguay que el próximo gobierno deberá hacer un ajuste ("podrá llamarse ajuste, consolidación, corrección fiscal, pero habrá que hacerlo", planteó) de 1% del PIB. Y visualizó un mix de cambios en el gasto, los impuestos y las tarifas.

Algo similar expresó el socio de Deloitte, Pablo Rosselli: "el próximo gobierno va a tener que hacer un ajuste fiscal" porque "parece poco probable que en lo que resta de esta administración se tomen medidas sustantivas".

Entrevistado en el programa En Perspectiva de radio Mundo, Rosselli señaló que "hay margen para bajar el gasto público" pero que "implementar un ajuste estructural del gasto público, toma tiempo: acordarlo, implementarlo y ver esas medidas en las cuentas públicas". Por eso "es probable que el próximo gobierno, deba recurrir, en parte al menos, a incrementos de impuestos pare cerrar el déficit fiscal".

En el corto plazo ese puede ser el menú. Una tercera vía la impulsa el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y es la reingeniería del gasto público con el ejemplo de México.

Uno de los problemas que tiene Uruguay —también otros países— es la lógica incremental del presupuesto. Es decir, no se discute cuánto ni en qué se gasta, si no que se discute cuánto más se va a gastar o qué programa nuevo va a aparecer.

La asesora del Ministerio de Economía y Finanzas, Ana Inés Morató señaló en el evento "Actores e instituciones en la política fiscal" en la Universidad Católica que "siempre" hay una "tensión entre los guardianes del tesoro y los guardianes de los programas" y que "en esa tensión siempre la discusión está en el margen, en qué más me podés dar y algunas veces en qué menos, pero generalmente en qué más".

El debate presupuestal en Uruguay "no se centra en ver qué programas se están haciendo, cómo se está utilizando el presupuesto, si está sirviendo o no está sirviendo, cuáles son los objetivos", planteó.

"Esto a veces nos da un poco de miedo porque suena a privatizar o recortar gasto pero no va por ahí, son instrumentos que sirven para darle mejor uso a los recursos públicos que nos damos entre todos", agregó.

Según el BID "esta práctica tiende a generar presupuestos obsoletos, con programas y proyectos no alineados con las prioridades de desarrollo de los países" y "no promueve la eficiencia del gasto público".

El Líder Principal Fiscal del BID, Alberto Barreix dijo a El País que a nivel general en América Latina, para ajustar se puede hacer una reducción del gasto "por shock": ya sea vía "devaluación e inflación como lo hizo Argentina en 2001 y Uruguay en 2002" o rebajando los salarios públicos y las jubilaciones al estilo España o Portugal pos-crisis 2008. Sin embargo, un ajuste de este tipo tiene una "tendencia recesiva" para la economía y "tiene un golpe social".

La otra forma de ajustar es vía suba de impuestos, "pero tienden a pegar en la inversión y el consumo", explicó Barreix.

Por eso cree que la mejor forma es con tres componentes que actúan sobre el gasto: una regla fiscal que detiene el crecimiento del gasto (en términos reales), el control de las empresas públicas (con un ente regulador al estilo Costa Rica que fija las tarifas) y el "presupuesto de base 0" o reingeniería presupuestal como hizo México en 2015.

El BID sostiene que la metodología para el "presupuesto de base 0" se "inicia dividiendo una organización en unidades de decisión. Los responsables de cada unidad preparan una descripción y evaluación detallada de todas sus actividades. Asimismo, se identifican alternativas para llevar a cabo dichas actividades y se prepara un plan de gasto para cada una de las alternativas identificadas".

Con esa información se crean paquetes de decisión para cada unidad que "presenta una descripción detallada de las actividades que implica, los resultados esperados, los recursos requeridos en unidades físicas y el costo asociado a su implementación". Esos paquetes son jerarquizados por los responsables de la gestión presupuestal según la relevancia que tengan para los objetivos que se persiguen (y tienen la opción de eliminarlo por completo).

Regla “bastante limitada”

La asesora del MEF, Ana Inés Morató dijo que Uruguay actualmente cuenta con una regla fiscal “que es la del tope de endeudamiento, pero (admitió) es una regla bastante limitada que se podría avanzar en mejorar”. Es que la regla topea el incremento de la deuda neta (el endeudamiento total menos las reservas) año a año, pero admite que “en los casos en que se verifiquen factores extraordinarios” no especificados, el tope de deuda puede incrementarse en un 50%. Esto da discrecionalidad a la administración para proponer superar el tope (tiene que ser aprobado por el Poder Legislativo). Para Morató “la regla fiscal por sí misma no es solución pero sí puede ir incrementando el costo de no cumplir o de no pagar el costo de tomar ciertas decisiones que a veces son difíciles”.

El enfoque moderno de la reingeniería fiscal no busca analizar "todo el presupuesto, sino que se enfoca en programas presupuestales clave".

En el caso mexicano, el proceso "permitió reducir el número de programas presupuestarios, vía fusiones y eliminaciones, y contener el crecimiento de ciertos componentes del gasto público como el gasto en servicios personales y operativos en las secretarías de estado y organismos descentralizados con diversos grados de autonomía", indicó el BID.

Tras implementarlo entre 2015 y 2016, en México en 2017, "el gasto público federal registró una disminución de 9%, la mayor desde 1991. Parte de esta contracción real del gasto se debe a presiones inflacionarias no esperadas que redujeron el crecimiento real del gasto federal" pero "aun considerando este efecto, se aprecia una disminución considerable del gasto público", concluyó.

"Cada 10 años habría que hacer el presupuesto base 0. Hay cosas que se duplican y hay muchos aspectos que quedan obsoletos", remarcó Barreix.

El ejemplo mexicano puede servirle al próximo gobierno que asuma en marzo de 2020. Para que sea efectivo, el complemento en Uruguay debería ser el control sobre las empresas públicas y una regla fiscal de doble condición (la actual no funcionó, ver aparte) como propuso el propio Barreix con Daniel Sureda en 2017: "limita el resultado (déficit total) del sector público y el crecimiento del gasto corriente respecto del crecimiento del PIB, según la relación deuda (bruta) del sector público a PIB".

El otro debate: una reforma de la seguridad social

En 2017 el pago de jubilaciones y pensiones requirió de parte del Estado de 10,1% del Producto Interno Bruto (PIB), según los datos del Ministerio de Economía y Finanzas. Eso implicó un tercio del gasto público total.

El déficit de varias cajas paraestatales y del Banco de Previsión Social (BPS) va en aumento año a año y complica también la consolidación fiscal.

Según un informe de República AFAP, "considerando todos los institutos de seguridad social del país (esto incluye al BPS y las cajas paraestatales), los egresos por prestaciones superan a los ingresos por aportes personales y patronales por una cifra que supera el 4,5% del PIB".

Según dijo Oddone, el próximo gobierno deberá "debatir una reforma de la seguridad social" (edad de retiro, tasa de reemplazo y forma del régimen previsional) que incluya no solo al BPS sino a todas las cajas paraestatales porque "la Caja Policial y Militar son hoy deficitarias pero todas las demás son potencialmente deficitarias".

En ese sentido, Rosselli expresó que "cada vez que mejoramos una pasividad, hay un joven que va a tener que trabajar más para pagar esa pasividad. En este gobierno se hizo un aumento extraordinario del gasto público en las próximas décadas para subsanar el problema de los cincuentones y en este gobierno se tienen enormes dificultades para aprobar una reforma de la llamada Caja Militar que tiene un régimen de pensiones insostenible e injusto".

"Hay un tema de preferencias. Las preferencias que recoge el sistema político, no van en línea con una buena asignación del gasto público. Es una restricción que tenemos, que habría que cambiar", concluyó Rosselli.

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