LA LUC Y SUS MEDIDAS

Fue a fines del año pasado que la sigla LUC, en referencia a la ley de urgente consideración que planteaba el gobierno, cobró significado para los uruguayos como tema de agenda. Primero fue un borrador conocido a fines de enero, luego un proyecto de ley que ingresó al Parlamento a principios de abril, que sufrió modificaciones tanto en el Senado como en Diputados, y el último miércoles alcanzó el carácter de ley tras culminar el proceso legislativo.

Junto a educación y seguridad, economía es el otro gran tema del texto que impulsó la coalición multicolor. Incluye disposiciones como la creación de una regla fiscal, cambios en la normativa de inclusión financiera y antilavado, una nueva regulación para las tarifas de combustibles y las reglas del proceso de reforma previsional, entre otros aspectos.

Muchos de estos permanecieron incambiados desde el borrador de enero, pero gran parte sufrieron cambios. A continuación un repaso de las medidas económicas dentro de la ley de urgencia y cómo se llegó a la redacción final.

Una propuesta que no aparecía en el borrador inicial y fue incluida en el proyecto enviado al Parlamento fue la de disponer parte de los utilidades del Banco República (BROU) para obras de infraestructura.
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Esta disposición no sufrió cambios en el Parlamento, y lo que hace es modificar la carta orgánica del BROU del 2010, que originalmente estableció que “el Poder Ejecutivo podrá requerir contribuciones adicionales de hasta un 30% de sus utilidades netas anuales después de debitar los impuestos, con destino a la creación de fondos” para apoyar y dar financiamiento a “proyectos productivos viables y sustentables”. En esa línea, la ley de urgencia suma a esto la posibilidad de pedirle al BROU contribuciones “para el financiamiento de obras de infraestructura que resulten de interés a juicio del Poder Ejecutivo”.

Se indica que el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) “dará cuenta a la Asamblea General del destino de las utilidades vertidas que hayan sido utilizadas para obras de infraestructura”.

Además, otro artículo de la LUC —también incorporado al enviar el texto al Parlamento— habilita a financiar “obras de infraestructura aprobadas en instancias presupuestales” con el dinero excedente del Fondo de Estabilización Energética, que se creó en 2010 buscando cubrirse ante eventuales crisis de generación eléctrica.

Al Uruguay cambiar su matriz de producción —sumando energías renovables y dependiendo menos de las reservas hidroeléctricas— en 2018 el gobierno impulsó una ley que establece se destina a Rentas Generales lo que exceda del valor objetivo de cobertura del fondo energético. La ley dice que el destino del dinero debe definirse en instancias presupuestales, y el gobierno ahora indicó que “la utilización del excedente tendrá por objeto, en todos los casos, el financiamiento de obras de infraestructura”.

Dentro del capítulo “libertad financiera”, la ley de urgencia dispone la derogación de varias disposiciones de la ley de inclusión financiera de 2014. Este ha sido uno de los aspectos más comentados de la LUC desde el borrador inicial, ya que generó pronunciamientos diversos y críticas por ejemplo de los sindicatos así como también del Partido Independiente, uno de los socios de la coalición de gobierno.

La norma original de 2014 establecía que el pago de los salarios “deberá” hacerse a través de una cuenta bancaria en una institución financiera o mediante dinero electrónico, y la ley que salió del Parlamento indica que esto “podrá” ser así “sin perjuicio de la modalidad de pago en efectivo”.

Otro aspecto que permaneció incambiado a pesar de varios pronunciamientos en contra fue el artículo que establece que “la modalidad de pago (pudiendo ser en efectivo) será acordada entre el trabajador y el empleador al momento del inicio de la relación laboral”, en reemplazo de la ley vigente que da el poder de elección al trabajador. Esto rige para los nuevos trabajadores, mientras que para los actuales se señala que “los plazos y modalidades para el acuerdo entre el trabajador y el empleador referido al medio de pago a utilizar, serán definidos por la reglamentación que dicte el Poder Ejecutivo”.

Durante el debate público y legislativo de la ley de urgencia, la oposición política, el sindicato bancario y analistas económicos —entre otros— advirtieron que esta disposición deja en desventaja al trabajador sobre el empleador. Incluso el ministro de Trabajo, Pablo Mieres, declaró que “hay una relación asimétrica” entre las partes y “hubiera sido mejor una solución que le diera el poder de decisión al trabajador” sobre la forma de cobro de su salario.

La misma variación desde “deberá” a “podrá” establece la ley de urgencia para los pagos de honorarios profesionales —con un límite incorporado en el trámite parlamentario de un millón de Unidades Indexadas (UI), unos US$ 106.000—, mientras que para los pagos del Estado quedará sin efecto la obligación de hacerlo por vía bancaria y será “a opción del proveedor” la modalidad.

La otra gran modificación que plantea lo aprobado a la ley de inclusión financiera refiere al tope para la realización de pagos en efectivo. Hasta ahora, se debe pagar por medios electrónicos en operaciones por montos superiores a 40.000 UI, unos US$ 4.000, y ese tope se elevará a un millón de UI.
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En el borrador inicial no había límite y se permitián pagos en efectivo por cualquier monto, lo que generó advertencias por los efectos en materia de lavado de activos. Igualmente, el límite incorporado de US$ 106.000 no dejó conforme a la Asociación de Bancos Privados (ABPU), que entiende que esto irá “en detrimento de la efectividad de los controles” sobre las transacciones, algo similar a lo planteado en abril por la consultora CPA Ferrere. ?
El abogado Juan Diana del estudio Brum Costa, planteó tras la aprobación de la LUC que el contenido del capítulo “libertad financiera” implicará modificar “diversas reglamentaciones” vigentes, como decretos referidos a la ley de inclusión financiera, al control antilavado del sector no financiero y normas del Banco Central para las aseguradoras.

Otros artículos de la ley de urgencia que tienen ligación a los cambios en inclusión financiera son los referidos al control en materia de prevención del lavado de activos, que modifican la ley integral antilavado de 2017.

Estas disposiciones no formaban parte del borrador inicial y aparecieron cuando se envió el texto al Parlamento, generando advertencias de varios analistas por sus efectos —tanto los especialistas Leonardo Costa como Ricardo Sabella y el exsecretario antilavado Daniel Espinosa—.

En parte esas alertas fueron tenidas en cuenta y hubo cambios en la redacción durante el paso por el Parlamentode la normativa. En su comparecencia, el secretario antilavado Jorge Chediak dijo que se buscó “un fino equilibrio” entre la carga que implican los controlespara los colectivos profesionales —como contadores y escribanos, que se opusieron a la normativa de 2017— y el cumplimientos de los estándares internacionales. También descartó que estos cambios cambio impliquen quedar más expuesto al lavado de activos.

La redacción final establece que los sujetos obligados —a controlar el orígen de los fondos ante una transacción— del sector no financiero (profesionales, inmobiliarias, casinos y rematadores, entre otros) podrán aplicar “medidas simplificadas de debida diligencia” cuando la operación se realice por “medios de pago electrónicos” como transferencias bancarias. Esto “considerando el menor riesgo de lavado de activos o financiamiento del terrorismo que supone” que el dinero provenga del sistema financiero.

El texto original era bastante más acotado y se sumaron varias excepciones al permiso de diligencia simplificada, en atención a lo dicho por las delegaciones que acudieron a la Comisión formada para analizar la LUC en ambas cámaras. Los expertos admitieron que hubo “mejoras”, aunque según Espinosa se mantienen “luces amarillas” y “no es posible descartar” que derive en el ingreso a una “lista gris de países no cooperadores”. Tampoco hubo apoyo a estos cambios por parte de la Asociación de Bancos Privados.

Un capítulo de la ley de urgencia contiene medidas que apuntan a “la promoción de las micro y pequeñas empresas (Mypes)”, incluídas dentro del denominado Literal E —que realizan mensualmente un pago mínimo y no reintegrable de IVA—. Según indicó un informe del estudio Guyer & Regules, se “faculta al Poder Ejecutivo a adecuar el pago del IVA mínimo aplicable a las pequeñas empresas, atendiendo a la naturaleza de las actividades que realizan, monto de ingresos, número de dependientes, entre otros”.

Dicho reporte sostiene que “es de esperar que dicho aporte pueda verse reducido y que además los gastos contratados con este tipo de empresas puedan ser deducibles en su totalidad en la liquidación del IRAE por parte de quienes los contraten”.

A su vez, para las empresas que inicien actividades a partir del primer día de 2021, se establecen “beneficios de reducción de pagos y aportes en base a meses de actividad y no a ejercicios económicos”, tanto para las obligaciones tributarias como los aportes patronales al Banco de Previsión Social (BPS).

En la ley que aprobó recientemente el Parlamento se plantean una serie de disposiciones vinculadas a ordenar la actuación de las empresas satélite del Estado, es decir aquellas sociedades anónimas que pertenecen a compañías públicas —como ALUR o Ducsa que son propiedad de Ancap—.

Algunas de las medidas son: que se requerirá de autorización del Poder Ejecutivo para la constitución de sociedades anónimas con participación estatal; que esas firmas satélite deberán tener un campo de actuación que no podrá “apartarse de la competencia atribuida” al ente madre (Ancap) —además el Poder Ejecutivo “examinará” las ya existentes en función de ese criterio—; que “siempre que las condiciones lo permitan” deberán “promover la apertura de una parte minoritaria de su capital accionario mediante la suscripción pública de acciones”; se fijan reglas para la integración de los directorios de estas compañías —deben ser “personas de notoria idoneidad técnica”— y se impulsará “un catálogo de buenas prácticas” acerca de la gobernanza de estas sociedades anónimas.

En agregado a esto, hay una disposición que establece que toda operación financiera de un ente autónomo o servicio descentralizado —incluyendo las subsidiarias— que implique un endeudamiento superior a 85 millones de UI —unos US$ 9 millones— deberá ser aprobado por el Poder Ejecutivo e informado a la Asamblea General. Lo mismo ocurrirá con toda operación financiera “cuando los pasivos financieros de la empresa superen más de la mitad de su patrimonio”.

En línea con una de las promesas de campaña de Luis Lacalle Pou, el borrador inicial y el proyecto elevado al Parlamento de ley de urgencia incluían la derogación del monopolio en poder de Ancap para la importación y producción de combustibles. No hubo consenso al respecto dentro de los socios de la coalición multicolor y se decidió una redacción distinta, que fue acompañada por el Frente Amplio.

La nueva fórmula señala que el Poder Ejecutivo fijará cada 60 días el valor de los combustibles “previo informe preceptivo” de la Ursea —agencia de control con competencia sobre el mercado de combustibles— que contendrá “el precio de paridad resultante de importar el producto terminado y hacerlo disponible en las plantas de distribución de Ancap incluyendo las tasas e impuestos correspondientes”. Es decir, una referencia teórica que muestra qué tanta diferencia hay entre el precio al público y un valor ideal de importación.

En la futura reglamentación de esta disposición, el Poder Ejecutivo fijará “un cronograma de aplicación” que no será mayor a 180 días tras la aprobación de la LUC. Además, la Ursea dispone de 60 días para “una revisión integral de su metodología de cálculo de Precios de Paridad de Importación” que ya viene realizando.

En tanto, se habilita al gobierno a convocar a “un comité de expertos” para dar cumplimiento a la obligación incluida en la ley de urgencia de elevar al Parlamento en no más de 180 días “una propuesta integral de revisión, tanto legal como reglamentaria, del mercado de combustibles”. Ese proyecto deberá incluir “estudios sobre refinado, exportación e importación, cadena de comercialización, aspectos reglamentarios y su comparación con otras experiencias internacionales, tributos y subsidios, rentabilidad de la refinería y finalmente, estudios de subsidios directos o indirectos de distintas líneas de negocios de Ancap y su incidencia en los precios de venta al público”, repasó el reporte de Guyer & Regules.

En el caso de las agencias de control como la Unidad Reguladora de Servicios de Energía y Agua (Ursea) y la Unidad Reguladora de Servicios de Comunicaciones (Ursec), la intención explicitada por el gobierno es reforzar su rol de contralor y de intervención en la fijación de las tarifas —en línea con los cometidos asignados a la Ursea en relación a los combustibles—.

En ambos casos pasan de ser órganos dependientes (desconcentrados) del Poder Ejecutivo a servicios descentralizados, lo que les otorga “mayor autonomía e independencia” según indicó Guyer & Regules.

La Ursea suma competencia, por ejemplo entre sus cometidos está “examinar de forma permanente las tarifas y precios” de los servicios que controla, y la formulación de “recomendaciones” al Poder Ejecutivo sobre “los criterios de fijación tarifaria”.

La Ursec incorpora potestades en materia de servicios postales, así como también agrega a sus competencias “determinar técnicamente las tarifas” debiendo elevar un informe al Poder Ejecutivo “para su consideración y aprobación”.

Tanto en Ursea como Ursec se extiende el período de actuación de los directores a seis años, para desacoplarlos del ciclo político, al tiempo que se deroga la imposibilidad que estaba vigente de que los directores puedan presentarse a cargos electivos hasta cinco años luego de su cese.

En otro capítulo específicos están las disposiciones de portabilidad numérica, que permanecieron desde el texto inicial que se conoció en enero hasta el aprobado la semana pasada por el Parlamento. Se establece como “un derecho de los usuarios” la propiedad del número celular, manteniéndolo más allá de que cambie de compañía telefónica, y obliga a las empresas a implementar esto sin trasladar costos a los clientes.

Se plantea crear un cronograma de adecuación y un comité de asesores —en la órbita de la Ursec—, que definirá “los mecanismos y formas de implementación de la portabilidad numérica para el sistema de telefonía móvil”. Esta disposición fue respaldada por las telefónicas privadas (Claro y Movistar) aunque advirtieron sobre los costos del cambio de sistema.

En materia de telecomunicaciones había en el proyecto inicial de la LUC más disposiciones, como la que atendía un reclamo de las compañías telefónicas privadas y las habilitada a dar servicios de televisión. Esto junto con distintas modificaciones a la ley de medios de 2014 se quitaron de la ley de urgencia y fueron enviados en abril como proyecto aparte al Parlamento.

Un capítulo de la LUC establece las reglas para el proceso de reforma de la seguridad social, que el gobierno pretende realizar en los próximos años. El cambio que hubo en estas disposiciones desde el borrador hasta el texto final es un acortamiento de los plazos de la comisión de expertos que se formará para liderar el proceso.

Esa comisión tendrá 15 miembros “designados por el Poder Ejecutivo con notoria idoneidad en temas previsionales, demográficos, económicos y legales”. Su integración “reflejará la diversidad de visiones con respecto al tema de la seguridad social, tanto de las organizaciones sociales como de los partidos políticos”, indica el texto aprobado. Esto último se incorporó en el Parlamento y si bien atiende un reclamo de los sectores socialescon representación en el Banco de Previsión Social (BPS) —trabajadores, empresarios y jubilados—, estos mantienen su pretensión de que se convoque un diálogo social para definir la reforma.

Se encomienda a la comisión de expertos, entre otras cosas, “analizar fortalezas y debilidades de los diversos regímenes previsionales (esto incluye a las cajas paraestatales), diagnosticando la situación actual y perspectivas de corto, mediano y largo plazo”. Luego deberán “formular recomendaciones de opciones de reforma” al Poder Ejecutivo, que tiene la aspiración de elevar un proyecto al Parlamento a mitad de 2021.

Tanto para el diagnóstico inicial como para las recomendaciones, tendrán un plazo de actuación de 90 días, que puede ser prorrogado por el Poder Ejecutivo. En el borrador inicial se permitía hasta diciembre de 2021 a la comisión para elevar el informe final.

La ley de urgencia incluye la creación de un nuevo sistema de alquiler sin garantia, que según el gobierno es “un régimen más flexible” que da “garantías suficientes al arrendador del bien en caso de constatarse incumplimiento de la parte arrendataria”. Esta disposición ha sido de las más criticadas por parte del Frente Amplio, que advirtió que podría derivar en un aumento de los desalojos al establecer un régimen exprés para su concreción.

Al respecto del nuevo sistema, Guyer & Regules señaló: “el plazo de desalojo por vencimiento de plazo será de 30 días (mientras que en el régimen general es de un año y/o seis meses), y para el mal pagador, sería de seis días (en tanto en el régimen general es de 20 días). Además, se deroga la obligación para la acción de desalojo de acreditar que el propietario se encuentra al día con el pago de los tributos (a diferencia de lo que ocurre con el régimen general de acciones de arrendamientos actual)”.

Es otra de las disposiciones que no sufrió cambios desde el texto inicial y lo que plantea es que la Administración Central —abarca también a los entes y servicios descentralizados (excepto los de índole industrial y comercial), y al Poder Judicial— incorpore una regla fiscal de doble condición, que limita el crecimiento del gasto público en función del resultado fiscal ajustado por el ciclo económico.

En ese sentido, se prevé que en las instancias de rendición de cuentas y balance de ejecución presupuestal el gobierno presente el déficit fiscal ajustado por el ciclo económico y comparado en relación a la meta de balance estructural.

Aparte, para el proceso de aplicación de la regla fiscal se creará una nueva institucionalidad: un comité de expertos brindará al Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) “los insumos para realizar los cálculos del balance estructural”, y luego habrá un Consejo Fiscal Asesor que apoyará el MEF “en materia de política fiscal”.

Aunque con algunos matices, la incorporación de una regla fiscal es apoyada por los analistas, y provocó cruces entre la coalición de gobierno y la oposición en el Parlamento.