Nuevo mecanismo bajo análisis

Demoras en PPP limitarán la inversión del próximo gobierno

El monto licitado alcanza el tope por ley; llevará años generar margen.

El próximo gobierno podrá exhibir el impacto de las obras por PPP. Foto: F. Flores
El próximo gobierno podrá exhibir el impacto de las obras por PPP. Foto: F. Flores

La demora en la aprobación de obras de infraestructura con Participación Público Privada (PPP), como el ferrocarril y varias carreteras, dejará al próximo gobierno con escaso margen para lanzar un nuevo paquete de proyectos para ejecutar bajo esta modalidad. Si bien la nueva administración se beneficiará de poder finalmente mostrar obras viales en marcha (con lo que esto conlleva en creación de empleo), no podrá aprovechar el expertise en la gestión y el interés que despertó en inversores del exterior, ya que se está llegando al tope dispuesto en la ley que creó este régimen.

Esa norma dispuso en su artículo 62 dos topes: uno es de 7% del Producto Interno Bruto (PIB) para el total de "pasivos firmes y contingentes" que se originen por PPP (calculado a valor presente neto), y otro es de 5 (cinco por mil) del PIB para "los compromisos anuales con los contratistas privados". En ambos casos se considera el PIB del año inmediato anterior.

"Los dos topes se estarían alcanzando si se concretan todos estos proyectos en la vuelta. Aparentemente así será, porque son proyectos que están licitados, que vienen lentos en la concreción por un tema más de burocracia, pero es muy probable que se concreten", explicó a El País la directora de Asesoramiento Financiero de la consultora KPMG, Magdalena Perutti. Se refiere a siete corredores viales, cuatro paquetes de obras educativas, vías para tren de carga y la ampliación de la cárcel de Punta de Rieles ya terminada, que en total suman una inversión por US$ 1.782 millones.

La mayoría de la inversión será para el nuevo tren y más de la mitad se pagará mediante un proyecto de PPP. Foto: D. Borrelli
Foto: D. Borrelli

"Es difícil que haya un proyecto número 14, capaz que es muy chiquito pero seguro que el nuevo gobierno no va a poder volver a lanzar un paquete de infraestructura que el país precise bajo la modalidad de PPP", advirtió la experta.

El problema radica en que se desperdicia una oportunidad: "Se armó una Unidad de PPP, se capacitó mucha gente y cuando se empiezan a entrenar y la gente del exterior ve que es bueno invertir en Uruguay en las PPP, porque el país se comprometió a hacer 13 proyectos y lo está logrando, la realidad es que se llega a un tope".

Perutti indicó que no está en cuestión la existencia del tope, porque si no estuviera los futuros gobiernos quedarían "atados de manos" y solo podrían pagar obras que ya están comprometidas por obligaciones que dejaron anteriores administraciones.

De todos modos, explicó que el próximo gobierno tendrá dos difíciles caminos para aumentar el tope —sin recurrir a una modificación de la ley— y así poder lanzar un nuevo paquete de proyectos PPP.

Uno es que el PIB crezca mucho —lo que no parece fácil en un contexto de expansión de la economía "más moderado"— y otro es "ir abriendo espacios de a poco" a medida que vaya pagando lo que ya está comprometido, pero por esta vía tampoco será sencillo.

"Lo que pasa con estos proyectos es que se empiezan a pagar después de que la obra está terminada. Entonces, si imaginamos que la construcción insume en promedio entre dos y tres años y que las de este paquete grande de proyectos arrancan algunas en 2019 y muchas en 2020, entonces recién hasta el 2022 o 2023 no se estará pagando como para que vuelva a flexibilizarse el tope", ilustró Perutti.

La experta de KPMG indicó que quizás el gobierno siguiente (2025-2030) pueda lanzar un paquete de 10 o 15 obras por PPP, pero al de 2020-2025 "le va a ser difícil crear nuevos proyectos". "El día que se hayan hecho tres o cuatro años de pagos se puede llegar a abrir una ventana donde el tope se vuelva a liberar, pero en lo inmediato no se podrá hacer", remarcó. Entretanto, el gobierno podría hacer obra pública tradicional o tercerizar a privados.

Demoras.

Las licitaciones concretadas por el régimen de PPP fueron exitosas, si se considera que los procesos fueron competitivos: en todos los casos se presentó más de una oferta (tres en promedio) y el monto ofertado por los licitadores mejoró el tope que el país estaba dispuesto a pagar por la obra —si el Estado pretendía abonar hasta 100, se ofertaron en promedio 92,6—. No obstante, los plazos de concreción están demorados.

Según los datos de KPMG, el 100% de las PPP licitados cuentan con un pliego publicado: un proyecto se encuentra en operación (8%), uno en construcción (8%), cinco tienen adjudicación provisional en etapa de cierre de contratos y cierre financiero (38%), cinco tienen ofertas presentadas a la espera de evaluación técnica (38%) y un proyecto restante está en preparación de ofertas (5%).

PPP: esta herramienta dinamizará al sector, pero recién en el segundo semestre de 2016 o en 2017.
Foto: Archivo El País.

"El mecanismo de por sí es lento en cualquier parte del mundo y no solo en Uruguay. Sin perjuicio de ello, creemos que hay tiempos en el período de análisis de oferta y cierre de contratos que deberían intentar reducirse", señaló Perutti.

Entre que surge la iniciativa y se adjudica el proyecto, en otros países suelen transcurrir "dos años" donde se concreta el armado de pliegos, llamado a licitación, presentación de ofertas, análisis de esas ofertas y cierre financiero.

El plazo que otorga el Estado para que los licitadores puedan estudiar la oferta (160 días) es "muy razonable" y permitió tener un buen nivel de competencia, según KPMG. En cambio, el período de evaluación de ofertas técnicas y económicas (que demoró 256 días) debe ser optimizado, dijo Perutti, quien también ve demoras en la etapa de cierre financiero, que implica la adjudicación definitiva.

Esa fase solo la terminaron dos proyectos: uno demoró un año y el otro casi dos, aunque "lo razonable es que insuma entre nueve y 12 meses", acotó Perutti.

Esta etapa lleva tiempo porque implica un análisis exhaustivo de los riesgos del proyecto, constituir la nueva sociedad que será titular del contrato de PPP y firmar contratos con el Estado y con los distintos actores que serán proveedores claves —como financiadores, sociedad constructora, sociedad a cargo de la operación y mantenimiento del proyecto—.

Ajustes.

Todas estas demoras conducen a que el actual gobierno no pueda ver en marcha muchas obras que aprobó. Tampoco se beneficiará de la mano de obra que esos proyectos demandarán (en su mayoría en el interior del país), en tiempos que el empleo es quizás la pata más golpeada de la economía, con una tendencia a la pérdida de puestos de trabajo que no se ha revertido, según los datos a mayo del Instituto Nacional de Estadística (INE).

El ministro de Transporte y Obras Públicas, Víctor Rossi, se mostró crítico en varias oportunidades con los tiempos que insume este régimen. En diciembre pasado, dijo en el Parlamento que una posibilidad es que la ley y el decreto reglamentario de PPP marquen que "cada institución del Estado que recibe un expediente pueda tener un plazo de 30 días" para expedirse.

Rossi dijo estar "muy disconforme" con cómo ha resultado el avance las PPP. Foto: EFE
Rossi dijo estar "muy disconforme" con cómo ha resultado el avance las PPP. Foto: EFE

Con respecto al cierre financiero, dijo que su cartera propone que cuando el empresario particular reúna la documentación y el banco la considere suficiente para analizar el crédito, en ese momento empiece la obra con el financiamiento propio que tiene que conseguir la empresa. Eso fue lo que se trató de lograr con la modificación del artículo 34 del decreto reglamentario de la ley de PPP en noviembre pasado, buscando que "en el futuro pueda disponerse una fecha de inicio de las obras antes de que se cierre" lo financiero, agregó el jerarca en esa oportunidad.

Los proyectos, paso a paso
Traslado de presos desde el Comcar hasta la cárcel de Punta de Rieles. Foto: Fernando Pozetto

Cárcel de Punta de Rieles (foto). Ya está operativa la ampliación, que demandó unos US$ 100 millones. Las ofertas recibidas fueron por un 94,2% de lo que estaba dispuesto a pagar el gobierno. En 220 días recogió cuatro ofertas, que analizó durante otros 309 días antes de dar la adjudicación provisoria, mientras que la definitiva insumió 349 días.

Corredor vial en ejecución. Solo un proyecto de carreteras está en obras (el de 179 kilómetros en las rutas 21 y 24 por US$ 75 millones), con tres ofertas por un 96,8% del tope de precio. Fue el que estuvo menos días en oferta (98), pero insumió 256 días de adjudicación provisoria y otros 611 para la adjudicación definitiva.

Corredores viales con adjudicación provisoria.
De los otros seis que se licitaron, tres llegaron a la etapa de cierre financiero (que suman 745 kilómetros de rutas y en total demandan US$ 210 millones en inversión). Uno captó solo dos ofertas de privados; y los otros cuatro. El plazo para recibir interesados fueron 139, 169 y 184 días respectivamente, pero para dar la adjudicación provisoria fueron 189 días en el mejor de los casos y 270 en el peor. El que requiere mayor inversión (US$ 93 millones) fue el que logró el precio más distante del máximo que podía pagar el gobierno (88%).

Corredores viales en análisis de ofertas. Son tres proyectos que demandan una mayor inversión (en total US$ 275 millones). El que dio 198 días para presentar ofertas recibió cinco; el que dio 169 días de plazo captó tres interesados; y el que dio 120 días recibió solo dos ofertas.

Infraestructura educativa. El gobierno licitó cuatro proyectos. Dos fueron adjudicados en forma provisoria (están en fase de cierre financiero): uno para realizar 44 jardines de infantes y 15 centros CAIF por US$ 48 millones (otorgó 158 días para recibir ofertas y el gobierno tardó 289 en adjudicarlo) y uno para edificar 23 escuelas, nueve polos tecnológicos y 10 polideportivos por US$ 79 millones (157 días para recibir ofertas, 247 días para ser adjudicado). De los otros dos proyectos, uno está en análisis de ofertas y otro aún está recibiéndolas (se publicaron los pliegos en abril).

Tren para UPM.
La construcción y mantenimiento de 273 kilómetros de vías férreas entre Montevideo y Paso de los Toros (el proyecto por lejos de mayor envergadura con US$ 825 millones) recibió en un lapso de 175 días tres ofertas, que a fines de mayo el gobierno comenzó a analizar.

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