PRESTACIONES SOCIALES

Dificultades para romper con ciclo en el gasto público

Estudio sobre por qué erogaciones de transferencias van con la economía.

Aún si jubilaciones se ajustaran por precios, su gasto seguiría pro-cíclico. Foto: D. Borrelli
Aún si jubilaciones se ajustaran por precios, su gasto seguiría pro-cíclico. Foto: D. Borrelli

El debate es recurrente en Uruguay: ¿por qué el Estado no logra ahorrar en tiempos de bonanza y así disponer de recursos para utilizar en épocas de "vacas flacas"?

Un reciente estudio del Instituto de Economía de la Facultad de Ciencias Económicas y Administración indaga al respecto en una parte de ese gasto: las transferencias fiscales sociales (jubilaciones, pensiones, asignaciones familiares, seguros de desempleo, maternidad, enfermedad, etc.).

"La evolución del gasto público se encuentra condicionada por factores sociales, económicos y políticos. Desde un punto de vista macroeconómico, sería deseable que el gasto público aumentara en periodos de crisis o desaceleración temporal de la actividad económica y, por el contrario, se redujera en periodos de expansión económica, ayudando a estabilizar la demanda agregada y suavizar, de esta forma, los ciclos económicos", afirman los autores de "El sistema de transferencias fiscales sociales en Uruguay: un análisis de su composición y comportamiento cíclico", Leonel Muinelo-Gallo, Andreas P. Kyriacou y Oriol Roca-Sagalés.

El autor español, Juan Carlos Berganza indicó en un trabajo sobre reglas fiscales en América Latina que "la procíclicicidad de la política fiscal en América Latina, ha aumentado la volatilidad macroeconómica, deprimido las inversiones en capital real y humano, obstaculizando el crecimiento económico y aumentado la vulnerabilidad fiscal", recuerdan los autores.

En este nuevo estudio se muestra que "en el caso de Uruguay durante las últimas décadas, las diferentes partidas de gastos públicos han evolucionado en la misma dirección que la actividad económica y, por tanto, han contribuido a amplificar los ciclos económicos. En concreto, el análisis del comportamiento cíclico de las transferencias públicas sociales durante el período 1998 a 2015, nos ha permitido constatar que, en términos generales, dichas transferencias actúan de manera claramente pro-cíclica", expresan los autores.

"Con relación a las prestaciones a pasivos, dicho comportamiento no deja de ser sorprendente dado que se trata de partidas de gastos estructurales y, por tanto, no tendrían por qué ser más elevadas en periodos expansivos y más bajas en periodos de recesión económica", agregan. Las transferencias por jubilaciones y pensiones representan cerca del 90% del gasto en transferencias fiscales sociales que son objeto de análisis en el estudio.

"Por su parte, si se considera las transferencias fiscales en forma de prestaciones a individuos activos; en los casos de subsidios por enfermedad y maternidad, se constata que son pro-cíclicos, mientras que los subsidios por accidente de trabajo no presentan dicho carácter (correlación positiva pero no significativa)", afirman Muinelo-Gallo, Kyriacou y Roca-Sagalés. "Si bien en el caso de las prestaciones de desempleo se detecta un adecuado comportamiento contra-cíclico, en el caso de las asignaciones familiares sorpresivamente se detecta nuevamente un comportamiento pro-cíclico", añaden.

Según los autores, "una de las posibles razones que podría explicar, al menos en parte, este comportamiento procíclico podría ser que las principales transferencias fiscales sociales (jubilaciones y pensiones) se actualizan siguiendo la evolución de los salarios y no la de los precios al consumo".

Cabe recordar que una reforma constitucional en 1989 estableció que los ajustes de las jubilaciones y pensiones "no podrán ser inferiores a la variación del Indice Medio de Salarios, y se efectuarán en las mismas oportunidades en que se establezcan ajustes o aumentos en las remuneraciones de los funcionarios de la Administración Central".

Por eso, los autores evaluaron empíricamente la hipótesis de qué pasaría si esas transferencias se hubieran ajustado por inflación en vez de salarios. Allí constataron que "si dichas transferencias se hubieran actualizado según el índice de precios (IPC), seguiríamos encontrando un compartimento pro-cíclico de dichas partidas, aunque no tan acentuado".

"Debido a estos resultados, consideramos que además de los mecanismos de indexación podrían existir otros factores que podrían contribuir a explicar dicho comportamiento pro-cíclico", afirman y añaden que entre las principales razones "se puede encontrar la importancia de las restricciones de crédito que enfrentan los gobiernos en las economías emergentes durante las recesiones, la dependencia de los ingresos gubernamentales de las variaciones de los precios internacionales de los commodities y, una razón adicional y potencialmente importante para la pro-ciclicidad de la política fiscal, podría ser un efecto de voracidad por el cual la competencia entre diversos grupos de interés por los recursos públicos conduce a un aumento más que proporcional del gasto público".

Por ello y a modo de recomendación de política, el estudio sugiere que "una planificación adecuada a través de la imposición de reglas fiscales podría, además de controlar el crecimiento de la deuda pública (sostenibilidad fiscal), facilitar el papel de estabilización del producto por parte de la política fiscal".

Desarrollo de seguridad social

"A lo largo del tiempo, este país ha evidenciado un desarrollo importante en su sistema de seguridad social. Los primeros seguros sociales se crearon a finales del siglo XIX, extendiéndose en la primera mitad del siglo XX para abarcar a los distintos sectores de actividad, y cubrir los diversos riesgos de corto y largo plazo. Se puede señalar que este proceso fue de tipo acumulativo y descentralizado. Sin embargo, en el año 1967 se crea, con rango constitucional, el Banco de Previsión Social (BPS) como organismo autónomo, centralizando diferentes cajas de jubilaciones y pensiones fundadas a lo largo del siglo, otorgándole a este organismo el cometido de coordinar los servicios estatales de previsión social y organizar la seguridad social del país", dicen los autores.

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