INFORME

¿Cómo puede financiar el gobierno obras de infraestructura vial y cuánto requiere?

El Ceeic identificó cuánto es el monto de obras de infraestructura vial que no cuentan con financiamiento y qué modalidades tiene el gobierno para acometerlas

Trabajos viales en rutas uruguayas. Foto: Archivo El País
Trabajos viales en rutas uruguayas. Foto: Archivo El País

La inversión necesaria en infraestructura vial en el período 2021-2024 totaliza US$ 2.439 millones, pero “si se pretende acometer todas las inversiones identificadas, se deberá recurrir al uso de mecanismos contractuales que ayuden a suavizar el impacto fiscal de los desembolsos”, señaló el Centro de Estudios Económicos de la Industria de la Construcción (Ceeic) en el documento “Desafíos para la sostenibilidad de la infraestructura vial” (al que accedió El País) desarrollado por las consultoras CPA Ferrere, CSI Ingenieros y Exante.

Ese monto “incluye también las inversiones que se realizarían bajo modalidad Participación Público-Privada (PPP) si se adjudicaran todos los circuitos que están en curso en este momento. Se estima que las inversiones bajo modalidad PPP superarían levemente los US$ 500 millones en los próximos años”, añadió el trabajo.

Según el Ceeic el problema es que “la ejecución de todas las inversiones en infraestructura vial supondría un incremento relevante respecto a los niveles registrados en los últimos años de la administración anterior” ya que “entre 2017 y 2019 la inversión en infraestructura vial se situó en algo más de US$ 500 millones anuales, frente a un nivel de inversiones requeridas para 2021-2024 equivalentes a un promedio anual de US$ 600 millones”.

“Debido a las restricciones de recursos públicos que están asociados a la situación fiscal imperante, recurrir a mecanismos de financiamiento que minimicen los efectos sobre el Presupuesto nacional es el principal desafío que enfrentan las autoridades para ejecutar las inversiones planeadas”, expresó el informe.

El Ceeic evaluó los diferentes mecanismos que tiene el gobierno para acometer esta inversión. Está la Corporación Vial del Uruguay (CVU) que es un órgano estatal de derecho privado (y por tanto no impacta en el resultado del déficit) que se financia mediante la recaudación de peajes y subsidios del Ministerio de Transporte y Obras Públicas (MTOP). También está la Dirección Nacional de Vialidad (DNV) que ejecuta el presupuesto asignado al MTOP en la materia, las concesiones en rutas 5 y 8 en manos de privados, la caminería rural y departamental y las obras por PPP. Mediante todas esas alternativas, se invertiría en el período US$ 1.563 millones del total requerido de US$ 2.439 millones. Por lo tanto, “la diferencia (US$ 876 millones) solo podría ser cubierta bajo nuevas modalidades contractuales”, afirmó el Ceeic.

La inversión contemplada
Camino rural en Río Negro. Foto: Archivo El País

CVU tendría US$ 130 millones anuales

El estudio asumió que “la CVU contaría con un espacio de inversión de US$ 130 millones anuales” (había ejecutado en promedio US$ 311 millones anuales en 2016-2019). La caída en el espacio de la CVU se debe a que “un análisis de los estados financieros de la empres” lleva a “concluir de forma preliminar que, en las condiciones actuales (sin incremento en el valor de los peajes ni en el monto del subsidio del gobierno), la CVU no contaría con un margen significativo para seguir aumentando su endeudamiento”.

UPM, ley de Presupuesto y caminería

“El espacio de inversión a ejecutarse directamente por la DNV surgirá, lógicamente, de la discusión del Presupuesto. Con un criterio simplificador, se asumió que la ley de Presupuesto podría asignarle unos US$ 80 millones por año (cifra similar a la ejecutada en 2018)”, indicó el estudio. A eso se sumarían US$ 56 millones en el período en obras previstas en el contrato con UPM (las financia la firma) y para “la red departamental y caminería rural, se mantuvo un nivel similar al de los últimos años (US$ 28 millones anuales)”, añadió.

Concesión a privados y obras PPP

Para “el espacio de inversión de los concesionarios privados de ruta 5 y ruta 8, no fue posible acceder a información precisa. Debido a ello, se tomó como referencia el nivel promedio de inversión de los últimos diez años, que resulta inferior al registrado en 2017 y 2018” y que es de US$ 12 millones al año, indicó el estudio. “Para las inversiones realizadas bajo modalidad PPP se tomó la estimación de inversiones a ejecutar bajo todos los circuitos en curso, con una cadencia anual constante (US$ 127 millones anuales)”, añadió.

Opciones para financiar.

El Ceeic indicó que “resulta clave hacer el uso más adecuado de las alternativas contractuales disponibles” para financiar esos US$ 876 millones en inversiones que no están cubiertas.

La PPP es una de las opciones.

Otra posibilidad son “los Contratos de Rehabilitación y Mantenimiento (Crema)” que son una modalidad de contratación utilizada con frecuencia, en la cual el constructor privado se obliga a realizar una obra inicial de construcción y a realizar obras de mantenimiento durante el plazo de contrato. En contrapartida, el constructor percibe la mayor parte de su remuneración contra la entrega de la obra principal, y el resto del pago se realiza a lo largo del período del contrato en función de la calidad de mantenimiento. Este tipo de contratación tiene como ventaja principal que mejora los incentivos que tiene la empresa constructora a ejecutar la inversión del mejor modo, puesto que luego deberá hacerse cargo, por algún tiempo, de las obras de mantenimiento”, sostuvo el informe.

En resumen, estos contratos tienen como ventaja un “mejor alineamiento de incentivos del privado (en relación con obra pública tradicional)”, “obras iniciales y mantenimientos posteriores en un solo contrato” y “flexibilidad y rapidez de ejecución”, aseguró. Las desventajas son que “el Estado retiene riesgos relativamente importantes” y un “impacto relativamente rápido en cuentas públicas (si el contrato es corto)”, añadió.

El Ceeic también propuso una nueva modalidad de contratos Crema, “estructurados a plazos más largos” pero “más cortos que los plazos de las PPP (por ejemplo, 10 años), con pagos extendidos a lo largo de la vida del contrato con un esquema comparable a los pagos por disponibilidad de las PPP”.

Según el documento “esto permitiría una mayor transferencia de riesgos al sector privado y permitiría un mayor diferimiento del impacto de la inversión en la contabilidad fiscal. Para darle a esta modalidad una institucionalidad adecuada, resulta aconsejable incorporarla como una modalidad de PPP simplificada, con un tope de inversión por proyecto, con un tope de plazo del contrato (no renovable) y con un contrato muy estandarizado. En todos los casos, estas PPP simplificadas deberían contar la aprobación de la Unidad PPP”.

La otra opción es “la concesión de obra pública” que “es una modalidad de ejecución en la cual la administración encomienda a una persona jurídica (pública o privada) la realización de una obra pública, facultándola para que, durante un cierto tiempo, cobre determinadas sumas a quienes la utilicen, como medio de financiar su costo”, explicó el Ceeic.

Según el documento, esta “modalidad de concesión tiene varias ventajas importantes. En primer lugar, permite incorporar capital privado al desarrollo de infraestructuras. En segundo lugar, permite transferir un amplio abanico de riesgos, incluyendo lógicamente los riesgos de construcción y mantenimiento y los riesgos de demanda. Por último, en tanto la inversión se financia con capitales privados la misma no se computa como gasto púbico en la contabilidad fiscal (siendo que solo impacta como gasto lo que el Estado, eventualmente, pague a modo de subvención)”.

Advirtió que “sin embargo, la práctica también ha demostrado que en varias ocasiones se han producido dificultades en el proceso de puesta en marcha y ejecución de las concesiones, con impugnaciones y renegociaciones de los contratos, siendo esto último un factor que atenta contra una de las ventajas principales de esta modalidad (la transferencia de riesgos al privado)”.

La inversión

El Ceeic estimó en US$ 2.439 millones la inversión en vial en 2021-2024. Ese monto surge de “obras de arrastre” (se iniciaron en la administración anterior) por US$ 95 millones, “obras del período” (pavimentos, puentes y de seguridad vial) por US$ 1.093 millones, “obras del gobierno” (fueron anunciadas) por US$ 633 millones y las de PPP.

PPP: sería “un error desechar su uso” dice estudio
Trabajos viales en rutas uruguayas. Foto: Archivo El País

Sobre las PPP, el estudio identificó como ventajas la “transferencia sustancial de riesgos al privado”, que “alienta la innovación del sector privado”, el “impacto diferido en las cuentas públicas” y que “asegura calidad de los mantenimientos (penalidad en pagos por disponibilidad)”. Entre las desventajas mencionó: “menor flexibilidad”, la “complejidad y plazos importantes de estructuración” y “costos financieros relevantes”.

El Ceeic explicó que “la experiencia de las PPP en Uruguay recibe frecuentemente diversas críticas”, entre ellas su demora y los costos. “Aun admitiendo en algún grado la pertinencia de las críticas que se le formulan al instrumento, resultaría un error desechar el uso de PPP para obras de infraestructura”, afirmó el documento.

El estudio analizó que hay varios aspectos que se pueden mejorar del proceso de PPP.

Entre otros está la “estandarización de los contratos PPP desde la fase de preparación de los pliegos de las licitaciones”, “evaluar seriamente conformar un Fondo de Capital de Riesgo conformado por fondos públicos y privados destinado a financiar al menos una parte del capital que deben suministrar los sponsors de los proyectos”, “reducir o exonerar IRAE” a estos proyectos y “que los proyectos PPP tengan un volumen de inversión algo mayor al observado hasta ahora” (en promedio son de US$ 90 millones)”.

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