ENTREVISTA

Gabriel Oddone: la agenda necesaria "es poco probable" que se implemente y las subas de impuestos son "ineludibles" para bajar déficit

El economista y socio de CPA Ferrere, Gabriel Oddone cree que "el próximo período de gobierno enfrentará un gran desafío para recuperar el crecimiento en un escenario externo no amistoso". Sin embargo, por diferentes razones, no ve al actual gobierno ni la oposición con la probabilidad de hacerlo.

Gabriel Oddone. Foto: Marcelo Bonjour
Gabriel Oddone. Foto: Marcelo Bonjour

En entrevista con El País, Oddone habló de la situación de la economía uruguaya, la agenda procrecimiento que entiende se debe llevar adelante, las reformas en varias áreas, la imposibilidad de alcanzar mejoras en el resultado fiscal sin recurrir a aumentos de impuestos y hasta respondió a las insistentes versiones que lo colocan como eventual ministro de Economía si el precandidato frenteamplista Daniel Martínez gana la elección.

-Luego mantener un ciclo de crecimiento muy prolongando, la economía de Uruguay se estancó en 2018. ¿Es el fin del período más extenso de expansión desde que se tienen estadísticas oficiales?
​Si. La tendencia ciclo de la variación trimestral del Producto Interno Bruto (PIB) muestra estancamiento en las últimas tres observaciones. Por tanto, el diagnóstico correcto es que, a pesar de no haber caído en recesión, la economía de Uruguay está estancada hace un año.

​-¿Cuáles son las razones que lo explican?
​-Primero, la reciente consolidación de un escenario económico externo menos favorable al prevalente antes de 2014 caracterizado por un shock negativo de términos de intercambio y una región que sigue enfrentando dificultades. Brasil sigue creciendo por debajo de su tendencia y Argentina dilata su recuperación y permanece volátil e inestable. En ambos países, la incertidumbre política si bien tiene diferente envergadura, no alienta perspectivas favorables para los próximos dos años.  Segundo, en Uruguay la gran mayoría de las empresas enfrentan márgenes muy estrechos lo que restringe inversiones y posterga la asunción de desafíos de largo aliento. Ello es claro hace varios años en las actividades exportadoras y sus proveedores, pero más recientemente se extendió a sectores expuestos al turismo y/ u orientados al mercado interno. Eso ha afectado la inversión que se ha vuelto ubicar en los niveles de 2005. En paralelo, la caída del empleo ha afectado los ingresos de los hogares castigando el consumo privado que había sido el componente de la demanda agregada que se había visto menos afectado luego de 2014. La depreciación del peso que ha tenido lugar durante el último año ha reforzado la moderación del consumo privado, especialmente en bienes duraderos.  Tercero, la política macroeconómica perdió consistencia en los últimos años lo que ha erosionado la confianza del sector privado. Por ejemplo, el deterioro significativo del resultado fiscal en un contexto de endeudamiento elevado ha instalado la idea de que hay correcciones fiscales que pueden involucrar aumentos impositivos en el futuro. A raíz de ello, se dilatan las decisiones. A su vez, la sistemática subestimación del deterioro fiscal del gobierno durante este período erosionó la credibilidad de la política macroeconómica.  Finalmente, la imposibilidad de implementar políticas contracíclicas consolidó la idea de que, en ausencia de eventos externos muy favorables y poco probables, será difícil recuperar el ritmo de crecimiento logrado entre 2004 y 2014. El resultado de todo lo anterior, es un sector privado expectante pero extraordinariamente cauto en su comportamiento.

-En este contexto, ¿cuáles son los desafíos para la política económica del próximo período de gobierno?
-Lo más importante es recuperar el crecimiento de la economía. En ausencia de un crecimiento de por lo menos 3% anual, el “Estado del Bienestar” que el Frente Amplio pretendió construir no es sostenible y mucho menos será posible enfrentar los grandes desafíos que Uruguay sigue teniendo en materia de integración e inclusión social.
En el marco externo previsto para los próximos dos años, la recuperación del crecimiento depende mucho más de lo que hagamos los uruguayos de lo que el mundo pueda hacer por nosotros. La desaceleración de China y Europa, los riesgos de una escalada comercial entre Estados Unidos y China, las consecuencias sobre los precios de la soja de la fiebre porcina en China, un panorama incierto sobre el ciclo económico en Estados Unidos a partir de 2020, así como la debilidad de Brasil y la enorme fragilidad de Argentina, impiden ser por muy optimistas en relación a lo que venga del mundo.
Como consecuencia de lo anterior, el próximo gobierno deberá concentrarse en implementar una agenda procrecimiento. En particular una que priorice un aumento de la productividad total de los factores de producción. Una agenda que es diferente y a la que deben agregarse temas y cambiar contenidos a la que fue utilizada por los sucesivos gobiernos desde mediados de los años 70.

-Una nueva agenda.
-Diría una agenda diferente. En grandes trazos, Uruguay ha mantenido unas políticas económicas durante cuatro décadas caracterizadas por la apertura económica apoyada en la integración regional, una relativa preocupación por la estabilidad macroeconómica y el mantenimiento de reglas de juego estables y predecibles. Naturalmente, a lo largo de todos estos años las orientaciones ideológicas de los gobernantes, las restricciones externas y políticas que enfrentó cada gobierno, así como las condiciones en las que las políticas fueron implementadas, tuvieron énfasis, prioridades y resultados variados. No estoy afirmando que todos los gobiernos practicaron la misma política, simplemente estoy diciendo que, existió un consenso implícito que atravesó las acciones de todos los gobiernos, por lo menos de 1985. Ese consenso envuelve los puntos que acabo de enumerar. Y lo que sostengo es que el contenido de ese consenso es insuficiente para diferenciarnos en la región y para seguir siendo atractivos como destino de inversiones, tanto extranjera como local.

-¿Uruguay dejó de ser atractivo?
-Bueno, estaría dispuesto a decir que ya no es suficiente con mostrarnos predecibles y estables políticamente, con ser respetuosos de las decisiones de inversión, con procurar mantener una inflación bajo control (aunque alta comparativamente), con comportarnos de forma responsable con nuestras obligaciones o con tener vocación de país abierto al mundo. Hoy en la región hay países como Perú y Paraguay que muestran avances en algunos de estos capítulos, no en todos, por cierto. Pero hay otros como Colombia y Chile que se destacan en todos ellos. Además, en materia de capital humano, hay evidencia que permite sostener que hemos perdido ventajas que teníamos 30 o 40 años atrás.

-¿Cuál es el contenido de esa agenda?
-En primer lugar, la clave es recuperar la consistencia de la política macroeconómica que se fue perdiendo progresivamente a partir de 2012. En segundo lugar, se requieren reformas estructurales para mejorar el funcionamiento de algunos mercados, para cambiar la gobernanza de las empresas públicas, para mejorar las relaciones laborales y para apuntalar la sostenibilidad de las finanzas públicas a largo plazo. Asimismo, parece hacer falta una estrategia clara, integrada y consistente sobre innovación y cambio tecnológico para enfrentar los desafíos que nos plantea una economía en red y digital como la que se está consolidando a nivel global.

Especialistas de CPA Ferrere advirtieron por posible "riesgo de recesión" de la economía. Foto: El País
El contexto internacional no ayudará a Uruguay, sostiene Oddone. Foto: El País

-En el entorno de Daniel Martínez hablan de que usted es el hombre indicado para liderar el equipo económico. ¿Se reunió con el precandidato?
-He tenido encuentros con él al igual que con otros candidatos de otros partidos. Es normal y natural en la actividad profesional de los analistas económicos este tipo de reuniones con políticos para hablar de la situación y las perspectivas económicas.

-¿Le ofreció la posibilidad de ser ministro de economía?
​-No. En absoluto.

-¿Usted es consciente que su nombre se está manejando?
-He escuchado rumores a los que no les atribuyo mayor importancia.

-Disculpe que insistamos. Pero hemos hablado con varias fuentes que han venido directamente a comentarnos la idea que lidere el Ministerio de Economía si gana Martínez. ¿Usted lo descarta de plano?
--Si, lo descarto. Mi foco de atención está totalmente volcado a CPA Ferrere con planes y obligaciones que debo concluir durante los próximos cuatro años que es cuando dejaré de ser socio por haber cumplido 60 años. Ello, sumado a otros motivos de tipo más personal, me impiden verme integrado a la actividad política. Por tanto, diría que mi rol en el futuro cercano seguirá siendo el de un analista económico que se desempeña en el sector privado. Eso es lo que he hecho a lo largo de mi actuación profesional y en lo que siento tener mayor capacidad de aporte a la agenda pública.

-Volvamos entonces a esa agenda que usted ve necesaria. ¿Qué quiere decir con recuperar la consistencia de la política macroeconómica?
​-Esencialmente tres cosas: recuperar la política fiscal como ancla de la estabilidad macroeconómica, dar pasos adicionales para lograr una mayor independencia del Banco Central para la gestión de la política monetaria y mejorar la coordinación de las políticas fiscales, monetaria y de ingresos.
Por diversos motivos, la situación fiscal es crucial para la estabilidad macroeconómica en un país como Uruguay. Y en la actualidad la situación fiscal compromete de manera importante el futuro. No solamente porque de no mejorarse el resultado fiscal corriente y alterarse la trayectoria creciente de la deuda pública de los últimos años se compromete el mantenimiento del grado inversor de nuestra deuda soberana, sino sobre todo porque las tendencias registradas y los niveles alcanzados por ambas variables seguirán restringiendo la inversión y terminarán por comprometer la estabilidad macroeconómica. Todo ello consolidaría un escenario de crecimiento insuficiente para soportar los desafíos que el país tiene por delante en materia social.

-¿En qué medidas concretas piensa para recuperar la estabilidad fiscal?
-En mi opinión Uruguay requiere hacer al menos un par de cosas. Primero, llevar adelante un ajuste fiscal de entre 1,5 y 2 puntos del PIB (entre         US$ 900 y US$ 1.200 millones) que deberá combinar reducciones de gastos, especialmente en el consolidado del gobierno central-BPS, y un rebalanceo impositivo que incluirá aumentos de tasas. Entiendo que el capítulo impositivo es ineludible, porque el timing requerido para lograr mejoras efectivas del resultado fiscal, así como las rigideces a la baja de los componentes del gasto público en Uruguay, no permitirán implementar un camino basado exclusivamente en gastos que logre resultados en los tiempos necesarios. Una estrategia de corrección fiscal basada exclusivamente en el lado del gasto enfrentará una economía política muy compleja e, incluso, medidas que pueden ser menos resistidas tienen tiempos de maduración lentos. ¿Cuáles son los ajustes impositivos que se harán? Imposible saberlo antes de conocer las preferencias y el mandato que recibirá el próximo gobierno. En cualquier caso, en una coyuntura como la que el país enfrentará en 2020, es deseable minimizar aumentos de impuestos que puedan afectar la inversión.
Segundo, además de arbitrar medidas que contribuyan a mejorar la situación fiscal en el corto plazo, se requieren iniciativas destinadas a recuperar la sostenibilidad de la trayectoria fiscal. Eso incluye al menos dos cosas. Una reforma previsional y adoptar una regla fiscal. Respecto a la reforma previsional se requeriría una de tipo amplio que procure: i) asegurar sostenibilidad y equidad actuarial del sistema; ii) promover la equidad intra e intergeneracional; iii) aislar el resultado fiscal del riesgo demográfico; iv) avanzar en la integración a los criterios y lineamientos del régimen general de los sistemas existentes para colectivos particulares (militares, policías, universitarios, bancarios y escribanos) y; v) separar los objetivos del régimen previsional de aquellos asociados a la política redistributiva. Esto último supone reforzar el esquema de pensiones no contributivas mediante subsidios explícitos financiados con impuestos para completar densidad de cotizaciones y evitar afectación de los colectivos de bajos ingresos. Dado que lo anterior es técnica y políticamente muy complejo, una reforma previsional de mínima debería comprender una reforma paramétrica sobre el actual sistema que priorizara cambios en las tasas de reemplazo dado el margen nulo para incrementar aportes y el escaso espacio para aumentar las edades mínimas de retiro.

Gabriel Oddone. Foto: Francisco Flores
El economista tiene reparos sobre la efectividad a corto plazo de una regla fiscal. Foto: Francisco Flores
MEDIDAS

¿Y qué regla fiscal se debería adoptar?

Este es un tema en el que hay ser cauto. Tengo la impresión de que en Uruguay se suele magnificar su contribución potencial a la estabilidad, no estoy diciendo que no lo pueda tener, y se tiende a subestimar posibles consecuencias negativas para la gestión del ciclo económico de un diseño inadecuado o una implementación defectuosa. En el mejor de los casos sus resultados serán a medio plazo. Esto es, no contribuirá a resolver el desvío fiscal actual y, de ser exitosos en su diseño e implementación, sus efectos no serán tan extraordinarios como a veces se cree.
En este sentido no debe perderse de vista que en Uruguay la capacidad estabilizadora de la política monetaria es limitada de por sí debido al elevado grado de dolarización de la economía. Por eso, una regla fiscal excesivamente rígida, podría restarle más flexibilidad a la política macroeconómica para compensar shocks exógenos. Por ello, la regla si bien debería ser simple para que fuera comprensible y creíble, debería contemplar cláusulas de escape claras para evitar rigideces excesivas. Existe un dilema: mientras más flexible sea, menos creíble será (y viceversa). Por eso su diseño debe ser cuidadosamente evaluado tomando en cuenta no solamente los criterios de vigencia, sino también los mecanismos de gobernanza asociados.

-Mencionaba un tercer punto para recuperar la estabilidad fiscal…
-Me atrevería a mencionar dos. Menos relevantes y vistosos que los mencionados, pero importantes. Por un lado, y sólo por mencionar dos ejemplos, creo que se requieren algunos cambios en la contabilidad pública: Uruguay debería adoptar la versión 2001 del Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas del FMI que permite un tratamiento contable de los egresos y los pasivos del sector público más riguroso y transparente para la gestión fiscal y; el país debería, como en la mayoría de sus pares de calificación crediticia, excluir de la deuda del sector público la emitida por el Banco Central.  Por el otro, creo que el país debe revisar las reglas que gobiernan el ciclo presupuestal, al tiempo que debe acelerar la introducción de nuevas herramientas para gestionarlo de forma más eficaz. Además de que es necesario avanzar más rápidamente en las mejoras de los sistemas de información y gestión financiera del Estado, es necesario revisar los niveles de responsabilidad y los tiempos que insume el proceso presupuestal que hoy sigue estando fragmentado y prevé tiempos de aprobación de otra época y otro mundo.

-Habló también reformas estructurales en materia de gobierno de las empresas, públicas, funcionamiento de los mercados…
-Uno podría empezar diciendo que, en materia de inserción externa, Uruguay precisa “menos región y más mundo”. No irse del Mercosur ni pelearse con nadie, pero si buscar escabullirse de la “jaula” en la que el Mercosur se convirtió en la última década. Eso requiere una participación más activa en la agenda de tratados plurilaterales internacionales y una actitud más agresiva en la búsqueda de tratados de libre de comercio más allá del Mercosur. En este sentido, procurar acercarse de modo más intenso a la Alianza del Pacífico parece ser un camino deseable.
En relación a las empresas públicas, se requiere profesionalizar la gobernanza y redefinir la naturaleza y el tipo de vínculo de ellas con el representante de su accionista principal que es el Poder Ejecutivo. Ello requiere adoptar criterios de gestión (por oposición a políticos partidarios) para integrar los directorios y definir marcos contractuales diferentes entre el Poder Ejecutivo y las empresas. En relación a esto último es clave separar de manera clara los roles de definición de las políticas, la regulación y la prestación de servicios. En este sentido, es el Poder Ejecutivo quien debe fijar la política para la prestación del servicio y establecer los objetivos de transferencias al resultado fiscal consolidado. Son las empresas públicas las que deben prestar el servicio público en cuestión cumpliendo con la política fijada, persiguiendo los objetivos de rentabilidad acordados y sujeto a la restricción regulatoria en materia de calidad y precios que el regulador establezca. Finalmente, es el regulador correspondiente quien fija los estándares de calidad, establece los rangos de precios de los servicios en base a criterios de eficiencia y fija y supervisa las reglas de juego de las relaciones que tienen lugar en las cadenas. Naturalmente, lo anterior requiere fortalecer y empoderar las unidades reguladoras existentes como la Ursea y la Ursec y, eventualmente, crear otras nuevas como podría corresponder a la actividad portuaria. Asimismo, es necesario brindar un rol más protagónico y sólido al marco institucional para la defensa de la competencia.

COMPETENCIA

¿Cuáles son los mercados que deberían ser objeto de cambios regulatorios?

En Uruguay se requieren reformas sobre el funcionamiento de ciertos mercados de modo de promover más competencia, más transparencia y más eficiencia en la asignación de recursos especialmente en diversas actividades del sector no transable. Lo anterior supone, por ejemplo, mejorar los esquemas de regulación de ciertos mercados, revisar una serie de esquemas de subsidios y transferencias públicas a diversas actividades, así como explicitar los criterios de fijación de precios administrados por el gobierno. En ese sentido, se deben evaluar los mecanismos de incentivos de esquemas de transferencias como el Fonasa, el subsidio del gasoil, la fijación de precios y márgenes en la producción y distribución de combustibles, así como la regulación de la actividad portuaria.

Gabriel Oddone. Foto: Marcelo Bonjour.
Oddone no ve posible que la agenda procrecimiento necesaria sea implementada en su totalidad. Foto: Marcelo Bonjour.

-Esta agenda que usted considera recomendable, ¿es factible de ser implementada en el próximo período de gobierno dados los escenarios más probables?
​-Bueno, eso tiene otro precio…Más allá de la broma, soy cauto porque es un listado amplio de temas que entiendo están pendientes de ser acometidos pero que no están jerarquizados entre sí. Abordarlos todos no creo que sea posible en plazos cortos. Aun cuando el próximo gobierno estuviera dispuesto a seguir un camino de este tipo, debería priorizar aquellos puntos que combinen una mayor contribución al crecimiento de la productividad y que, al mismo tiempo, sean menos complejos de implementar. En otras palabras, hace falta no sólo definir qué hacer si no cómo, lo que se traduce en una agenda que fija prioridades, secuencias y mecanismos para vencer las resistencias legítimas que se levantarán. Y esto último depende de factores como el mandato que termine recibiendo el próximo gobierno, de su orientación ideológica, de su conformación, así como de quién y de qué modo ejercerá oposición. Por tanto, falta mucha información todavía para poder responder esa pregunta sin que sea una mera especulación. Sin perjuicio de lo anterior, me atrevo a decir que, aunque por diferentes motivos, tanto si gana el actual partido de gobierno como si lo hace la oposición, una agenda como la que describí es poco probable que sea implementada en su totalidad. Como es natural, habrá temas en los que habrá avances concretos, otros en los que los cambios serán parciales y otros en los que no habrá progreso alguno.

¿Por qué?
Si gana el actual oficialismo creo demorará en internalizar la necesidad de implementar una agenda como la descrita. Primero, porque percibirá que su mandato no es ese. Haber triunfado será entendido como un aval para continuar con lineamientos no muy diferentes a los recientemente seguidos. Segundo, porque la reconfiguración del balance interno que creo tendrá lugar en el Frente Amplio, más bien soslayará la necesidad de una agenda con contenidos como los enumerados. Incluso, si hubiera una agenda que centrara la atención en el crecimiento, es probable que adopte un enfoque diferente al implícitamente sugerido en lo que acabo de decir. Un enfoque más proclive a la actuación discrecional y confiado en una orientación de priorización sectorial.  En cualquier caso, ello dependerá del balance de poder interno del actual partido de gobierno que surgirá de las elecciones de octubre.

-¿Y si gana la oposición?
-En contraste, un gobierno de una coalición integrado por los miembros de la actual oposición habría recibido un mandato de cambio. Sin embargo, dada la compleja economía política de una agenda como la descrita, los tiempos de implementación se vuelven críticos. Especialmente para un gobierno de coalición de diferentes partidos con uno sólo responsable por la función ejecutiva. La experiencia comparada y la propia de Uruguay sugieren que en este tipo de gobiernos la obtención de resultados positivos relativamente rápidos es vital para el mantenimiento de los acuerdos de gobernabilidad. Y aquí aparece un dilema. Una implementación rápida de cambios ayudaría a minimizar el riesgo de fractura por falta de avances, pero probablemente aumentaría la tensión derivada de las resistencias, lo cual también puede conspirar contra la obtención de logros. Contrariamente, una aproximación gradual sería positiva para la generación de consensos, pero podría provocar incertidumbre sobre los tiempos de maduración de los cambios promovidos. En adición, los programas de los grupos de la oposición que tienen mayor probabilidad de liderar un ejecutivo alternativo al actual oficialismo lucen generales y amplios. Por supuesto, en la etapa en la que estamos de la campaña electoral es lógico. Sin embargo, es lo único que está a disposición para hacer un análisis acerca del contenido de su agenda de gobierno. De la lectura de los materiales conocidos, se desprende que la agenda prevista combina objetivos ambiciosos y medidas muy concretas cuya contribución a ellos, al menos para mí, no resulta evidente dadas las restricciones de tiempo que señalé. Por ejemplo, las reducciones de gasto, el no llenado de vacantes en la función pública y la regla fiscal, tendrán maduraciones lentas y resultados de dudosa efectividad para atacar los problemas que pretenden resolver en tiempos razonables. Asimismo, como señalé, no será posible alcanzar mejoras en la situación fiscal a corto plazo sin recurrir a aumentos de impuestos. Esto último no ha sido negado, seguramente por motivos tácticos.

-¿Entonces?
-El próximo período de gobierno enfrentará un gran desafío para recuperar el crecimiento y recomponer la estabilidad macroeconómica en un escenario externo no amistoso. No será fácil llevar adelante cambios que son profundos que afectan intereses de varios grupos de interés muy específicos. Lograr los cambios necesarios requerirá convencer a varios grupos que deberán hacer sacrificios concretos hoy para lograr beneficios más difusos mañana para la población en su conjunto. Hacer algo así en el escenario político que es posible imaginar en mayo de 2019 para el período 2020-2025, no será sencillo. No imposible, pero no será fácil. Por eso sería deseable que los partidos políticos dedicaran tiempo y esfuerzo a pensar también en el 2 de marzo de 2020.  En cualquier caso, una evaluación rigurosa de todo lo anterior, requiere de mucha más información que iremos conociendo durante el largo ciclo electoral. Lo que acabo de expresar es simplemente una especulación de un observador del proceso político en curso.

EMPLEO y salarios

Y en relaciones laborales, ¿qué cambios piensa?

Este capítulo es muy amplio y complejo. Pero me atrevería simplemente a señalar que, por un lado, sería deseable que Uruguay tomara en cuenta y aplicara las recomendaciones que la OIT le ha hecho al país sobre capítulos relevantes de las relaciones laborales.  Por el otro, creo que se debe avanzar en fortalecer y perfeccionar el esquema de negociación colectiva como lo han recomendado (los economistas) Rodrigo Arim y más recientemente Gabriel Burdin. Ello supone evitar efectos negativos para la competitividad de las empresas asociados al grado de centralización, coordinación y generalización del esquema actual de negociación colectiva; atender los riesgos de inconsistencias para la gestión macroeconómica derivadas de acuerdos entre partes guiados exclusivamente por incentivos sectoriales; crear y fortalecer una institucionalidad independiente y creíble de sistemas de información sobre variables críticas para el proceso de negociación como por ejemplo la productividad de la mano de obra. En este capítulo es muy importante lograr avances en el próximo período de gobierno.

Reportar error
Enviado
Error
Reportar error
Temas relacionados
Te recomendamos
Max caracteres: 600 (pendientes: 600)