CONCENTRACIONES ECONÓMICAS

En el 2016 Uruguay se sometió a un examen internacional para mejorar la normativa y las actuaciones de la Comisión de Promoción y Defensa de la Competencia, un órgano desconcentrado del Ministerio de Economía y Finanzas.

A partir de ese análisis surgieron recomendaciones para que el país se alineara con las mejores prácticas internacionales lo que derivó en la creación de ley de defensa de la libre competencia, aprobada en septiembre de 2019 y reglamentada este año. Los dos principales avances son que parte de las fusiones de las empresas deberán contar con la aprobación de la comisión, con el objetivo de evitar concentraciones económicas y conductas anticompetitivas y además, que el órgano sumó potestades para rechazar una operación o poner condiciones para su concreción.

Sobre esto debatió un panel conformado por la presidenta de la Comisión de Competencia, Luciana Macedo, el investigador especializado en regulaciones de competencia, Sebastián Fleitas y el líder del equipo de Defensa de la Competencia de Ferrere, Alejandro Alterwain.

En el encuentro, el economista socio de CPA Ferrere y moderador del debate, Gabriel Oddone, explicó que el decreto reglamentario “supone que las concentraciones y los procesos de fusión van a tener que contar con aprobación previa” de la comisión. A su vez, indicó que esas operaciones “están delimitadas por un cierto tamaño” dado que la autorización “debe cumplirse cuando la facturación bruta anual en Uruguay de esas firmas sea igual o superior a unos 600 millones de Unidades Indexadas”, aproximadamente unos US$ 63 millones, por lo que “eso configura un amplio espectro de empresas que van a tener que procesar una solicitud de autorización a la comisión”.

Para Oddone la nueva normativa “forma parte de una tendencia de largo aliento de Uruguay” y de una “política de Estado más allá de posturas políticas”, dado que desde principios de los años 2000 el país “viene teniendo sistemáticos avances” en materia de adopción de estándares internacionales de transparencia competitiva.

Asimismo en relación a las cuotas de mercado, Oddone se cuestionó si una buena forma de evaluar el tamaño de una determinada operación es a partir de evaluar las cuotas de cada una de las empresas que preexisten en la fusión, o si deberían buscarse otros indicadores complementarios.

Por su parte, Macedo explicó la normativa, los plazos y manifestó que entre los criterios que la comisión va a tomar como relevantes a la hora de efectuar el análisis, hay varios factores, tales como la consideración del mercado relevante, el grado de concentración, las barreras de entrada, la competencia externa, entre otros.

“La autoridad está trabajando en una guía para tener mayores lineamientos sobre cómo realizar el análisis y mitigar los problemas de competencia en las concentraciones económicas”, explicó la presidenta.

De acuerdo con Alterwain si bien la normativa “es un avance muy importante” para Uruguay, “hay zonas grises” y “situaciones que no están del todo claras” en la ley. En este sentido, cuestionó ciertos criterios de determinación del umbral económico, aspectos notariales, y qué corresponde hacer cuando exista una normativa específica y más amplia sobre concentraciones económicas, por parte de una de las unidades reguladoras como la Unidad Reguladora de Servicios de Energía y Agua (Ursea), la Unidad Reguladora de Servicios de Comunicaciones (Ursec) o el Banco Central y a su vez la regulación de la comisión. “Tenemos que definir si debemos presentar las dos autorizaciones o solo una de las dos”.

Adicionalmente, el especialista explicó que la ley tiene un efecto extraterritorial, por lo que se aplica a las transacciones que ocurren en Uruguay y también a las que se realicen en el extranjero, por lo que se cuestionó qué ocurre con algunos negocios particulares en los que hay influencia extranjera y dijo que son “situaciones más grises” que se deben determinar.

En términos del umbral económico existente para determinar la obligación de realizar la solicitud de autorización ante la comisión, Alterwain explicó que la ley anterior preveía también un umbral de participación de mercado “que hoy ya no existe”, lo que consideró que “simplifica las cosas y es de prever que haya un mayor control de un grupo de empresas de la alta facturación”. Empero, por otro lado, advirtió que “va a haber situaciones que van a quedar por fuera del alcance de la ley” y puso el ejemplo de mercados en pequeños pueblos del interior en donde se pueden generar monopolios de hecho y concentraciones económicas, pero que “como no cumplen con el umbral de facturación van a quedar fuera del control”.
De acuerdo con Alterwain “también hay cuestiones interpretativas” y que “no están del todo claras” en la normativa, en relación a la facturación de las empresas y se cuestionó qué ocurre en el caso de que por ejemplo haya facturación on shore. “Tenemos que ver qué significa la expresión facturación en territorio uruguayo, ¿equivale a facturación nacional o tiene una perspectiva más económica como la facturación vinculada a los productos y servicios brindados a personas en Uruguay?”, se cuestionó.
Por su parte, Fleitas destacó el avance de la normativa, dijo que “aún queda camino por recorrer” y destacó tres aspectos desde el punto de vista económico.

En primer lugar, que es “un paso muy necesario” para la modernización del análisis de competencia en el país, en segundo lugar que un mayor cuidado de efecto de estas concentraciones ayudará al bienestar de los consumidores y por último, que el éxito en cada caso va a depender de la “calidad y sofisticación” de la evidencia utilizada y no de los modelos teóricos y matemáticos.

A su entender, las decisiones que pueda tomar la comisión para aprobar, remediar o rechazar una fusión, deben depender “de los efectos estáticos y dinámicos sobre los consumidores finales”.

Según Fleitas los diferentes tipos de concentraciones, horizontales, verticales y en conglomerados, tienen distintos efectos potenciales sobre el bienestar del consumidor. En este sentido, explicó que las horizontales (aquellas que reducen directamente el número de competidores en el mercado) son las que “potencialmente” tienen mayores efectos porque involucran competidores directos.

Mientras que las concentraciones verticales o conglomerados “pueden generar problemas de competencia” pero “es más fácil demostrar eficiencias generadas por la fusión” y menos fácil mostrar efectos sobre los consumidores. “En general, las concentraciones de conglomerados generan menos desafíos”, dijo Fleitas.

Por último, para el investigador en regulaciones de mercados “sería positivo” contar con pautas para la evaluación económica y enfatizó en la importancia de que Uruguay tenga “más capacidades” para poder analizar los casos puntuales con base empírica.