TEMA DE ANÁLISIS

La inversión pública transita entre la necesidad y la restricción presupuestal

La inversión pública es uno de los rubros que por los montos involucrados tiene una ubicación secundaria en el presupuesto del Estado, pero tiene una gran importancia por el impacto que genera en la economía.

Obra en ruta nacional. Foto: archivo El País
Obra en ruta nacional. Foto: Archivo El País

Hay inversiones que solo las puede encarar el sector público y que por tratarse de infraestructura resulta fundamental para el funcionamiento del sector privado. Muchas veces hay una necesidad de inversión pública para que ocurra la inversión privada, como queda claro en el planteo que realizó UPM para la instalación de la segunda planta de celulosa en nuestro país.

Incluso, la parte del déficit fiscal correspondiente a la inversión no siempre es algo malo para la economía ya que, si la inversión fue bien direccionada, va a generar retornos a la sociedad en los años siguientes.

En los dos últimos años no se observa una disparada en el gasto público en inversión. Solo se recupera de los niveles bajos alcanzados en 2015-16 y cuando se analizan los principales componentes se ven compromisos con la infraestructura del país.

La inversión juega un papel crítico en el crecimiento económico. La oferta de bienes y servicios que genera la economía surge básicamente de la combinación del esfuerzo del capital, los recursos naturales y el trabajo. Por lo tanto, para sostener un ritmo de crecimiento de la economía es necesario contar con la cantidad y la calidad de capital adecuada a las necesidades de producción.

Cuando se mira la inversión hay que considerar que hay un nivel mínimo necesario para compensar el desgaste que viene sufriendo el capital acumulado hasta el momento. Si la sociedad no llega a invertir esa suma lo que sucede es que se va deteriorando el potencial productivo de ese capital.

El otro tema relevante que es difícil de percibir en las cifras agregadas de inversión y capital es la calidad del mismo. En estos tiempos de tecnologías que avanzan vertiginosamente, la obsolescencia es un tema relevante, exigiendo la reposición de determinados activos en períodos de tiempo cada vez más cortos.

A partir de las cuentas nacionales se puede observar cómo entre los años 2012 y 2014 el gasto de la sociedad destinado a la formación bruta de capital físico se ubicó en el orden del 22% del PIB de ese año. Desde ese entonces hay una reducción gradual culminando en el 2018 en el 16%.

Inversión: la adecuación de las vías férreas es fundamental para que UPM decida levantar su segunda planta de celulosa en el país. Foto: Darwin Borrelli.
Obras ferroviarias, una de las prioridades para el quinquenio. Foto: Darwin Borrelli.

Este proceso en el que se queda la inversión y pierde dinamismo ocurre principalmente por el sector privado, que pasa de 18% del PIB entre 2012 y 2014 al 12,5% el año pasado. Por su parte, el sector público se mantiene relativamente estable en el orden del 4% del PIB.

El principal aporte de la inversión del sector público al crecimiento económico se plasma en el Plan Nacional de Inversión en Infraestructura 2015-2019, que trazó una hoja de ruta donde se establecieron las prioridades de la presente administración al respecto. El gobierno previó para el quinquenio un monto de obras por US$ 12.370 millones que abarcarían diferentes áreas, desde energía, pasando por vialidad, vivienda, puertos, ferroviarias, educación y telecomunicaciones, entre las más importantes. Solo esta inversión implica en promedio por año un volumen del orden del 4% del PIB.

En cuanto a la ejecución de este plan, la última Rendición de Cuentas que refiere al año 2017 señala que se ejecutó el 56% del total de inversiones previstas, previéndose que llegue al 72% en 2018.

El nivel de avance no fue parejo. Como se puede apreciar por el destino de las inversiones, algunas competen al gobierno central -parte financiada por el Presupuesto, parte por Participación Público-Privada (PPP)-, algunas a la Corporación Vial del Uruguay (CVU) y las restantes a empresas públicas. Los mayores avances se dieron en éstas últimas, registrándose a nivel del gobierno los rezagos más importantes. En particular a nivel de infraestructura de transporte y vivienda.

Parte del rezago se explica por los tiempos previstos de ejecución en cada inciso, que en muchos casos tienden a coincidir con el ciclo electoral. Otra parte se debe a la restricción presupuestal que enfrenta el gobierno y otro tanto se debe a las demoras en la concreción de obras en el marco de las PPP, la mayor parte de las cuales aún no comenzó a ejecutarse.

Las demoras en la ejecución de obras bajo la modalidad PPP responde a problemas en el diseño del instrumento que no resultó todo lo ágil que demanda el sector privado y en muchos casos no resultó atractivo.

En particular, a nivel de infraestructura vial se previeron inversiones por US$ 2.360 millones, de los cuales se había concretado el 46% al año 2017, estimándose llegar al 77% un año más tarde.

Una parte importante de estas inversiones recae sobre la CVU, que es una empresa privada cuyo objetivo es la operación de la concesión otorgada por el MTOP para el mantenimiento de 2.600 kilómetros de rutas nacionales. La CVU se financia con ingresos provenientes de los peajes, préstamos de organismos internacionales, emisión en el mercado de capitales y subsidios provenientes del MTOP.

Su importancia se puede apreciar en la participación en la inversión total en vialidad del 2017. Ese año el valor del total de las obras ejecutadas ascendió a US$ 531 millones, de los cuales US$ 308 correspondieron a la CVU. Los datos a 2018 muestran un monto aún mayor, US$ 367 millones.

El problema del déficit del sector público no se origina en la inversión. Pero el incremento que muestra el desequilibrio de las cuentas públicas debido al incremento en otras partidas del gasto puede obligar a posponer obras necesarias de infraestructura, tanto para la producción como para el desarrollo social de la población. Entonces, esta es otra razón más para ser meticuloso con el tamaño y destino del gasto público.

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