TEMA DE ANÁLISIS

En la historia de la economía uruguaya hay suficientes situaciones de desvío del gasto y la deuda pública respecto a lo comprometido. Por tanto, no llama la atención que comience a predominar la idea de que hay que establecer un nuevo marco institucional para las finanzas públicas. Es por eso que el anteproyecto de ley de urgente consideración marca el tema de la regla fiscal como uno de los puntos centrales para la nueva administración. Partiendo de la base de que predomina la idea de que es necesaria una regla, entonces la discusión va a ser qué tipo de regla es buena y operativa para la realidad uruguaya.

El esquema actual, donde el Poder Ejecutivo le solicita al Poder Legislativo la autorización para gastar y se somete a su control, no funciona del todo bien porque muchas veces es el propio Legislativo el que tiene motivos e incentivos a hacer crecer cíclicamente el gasto público. En este contexto la ejecución de la política fiscal acorde depende del accionar del equipo económico y el respaldo del Poder Ejecutivo y las mayorías parlamentarias.

Hay capacidad de actuar más allá de los límites anunciados. Esto es lo que viene ocurriendo y por lo tanto resulta inevitable que, frente a los ojos de la población, las empresas y los inversores externos, la credibilidad de los anuncios de política económica termine siendo muy baja. Esto lleva a los gobiernos al eterno dilema entre discreción y reglas. Si para evitar la desconfianza de la ausencia de límites operativos al exceso de gasto o endeudamiento se fijan reglas estrictas, entonces el riesgo es que frente a una necesidad imprevista no sea posible maniobrar.

El resultado está entonces en lograr un equilibrio razonable entre la capacidad de maniobra con el gasto público y los límites para evitar la tentación de ingresar en situaciones de potencial crisis. La forma que han encontrado decenas de países para solucionar o suavizar este problema es la implementación de una regla fiscal con parámetros y criterios de control y sanción balanceados.

El uso de reglas fiscales se ha extendido rápidamente en las últimas décadas, pasando de nueve países en 1990 a alrededor de 100 en la actualidad. Pero en este conjunto hay varios modelos y no hay una conclusión única sobre la forma ni los parámetros de acción.

La regla fiscal entonces se presenta como una herramienta para generar una política fiscal sustentable a largo plazo. Permite evitar los incentivos a los desvíos de corto plazo, favoreciendo la colaboración a lo largo del tiempo entre los gobiernos de turno, logrando así una política fiscal sostenible y que cumpla con su rol estabilizador.

En tal sentido reglas de este tipo permiten a los países que las aplican abordar en mejor forma las condiciones adversas sobre el nivel de actividad y la capacidad financiera del gobierno. Se procura generar una conducta en la gestión financiera que evite los ajustes fiscales forzados en los momentos de recesión que terminan provocando un círculo vicioso.

Existen distintas modalidades para establecer una regla fiscal. Hay reglas que van sobre los ingresos del sector público y otras optan por el lado de los gastos. También es posible el diseño basado en limitar el accionar conjunto de los dos ya sea por el nivel del déficit o de la deuda pública.

Para el correcto diseño de la regla hay que tomar en consideración varios aspectos.

En primer lugar, se ha de definir cuál será la base de control (sobre qué variable se pone el límite) y luego, cuál será el rango objetivo. La base elegida tiene que ser lo suficientemente robusta para que funcione como límite, y al mismo tiempo flexible de forma tal que se pueda actuar frente a shocks, sin tener que abandonar la regla.

Otro aspecto importante es el momento del ciclo económico en que se instala. El momento de implementación de la regla puede ser determinante en su éxito, se necesita un contexto estable y de no grandes desequilibrios.

El tipo de regla elegido en el proyecto de ley de urgente consideración consiste en fijar una meta indicativa al resultado fiscal estructural complementado con un tope al incremento del gasto real anual.

El resultado fiscal estructural es el observado corregido por el impacto que la fase del ciclo pueda tener sobre ciertas partidas. La metodología la determinará el Ministerio de Economía y Finanzas, quien podrá crear un comité de expertos que lo asesore en la materia.

El anteproyecto de ley establece las condiciones básicas, por ejemplo, que el incremento del gasto deba estar atado a la evolución de los ingresos estimados en base a la tasa de crecimiento potencial de la economía.

En los países donde las reglas fiscales funcionan exitosamente, si la economía crece por encima de ese valor debe forzosamente ahorrarse la diferencia para la creación de un fondo de estabilización que no impulse el gasto cuando hay recaudación extraordinaria y permita financiar un gasto compensatorio en momentos de recesión. Es una alternativa que puede funcionar muy bien cuando hay una dependencia en la recaudación de unos pocos precios de materias primas como el cobre en Chile. No es claro que en nuestro país se pueda diseñar un fondo estabilizador significativo.

Si se ponen reglas y se modifican cada vez que es necesario es lo mismo que nada. Esto lamentablemente opera de igual forma para cuando la violación de la regla es por sostener una conducta expansiva más allá de lo comprometido que cuando la violación es por un evento extraordinario que obliga a no respetarla.

Es por eso que hay que construir un marco institucional creíble y para ello no alcanza con que exista una mayoría política dispuesta a aceptar le medida. Hay que alinear el criterio técnico con una base suficientemente amplia y que opine por fuera de los intereses políticos electorales.