LEY PRESUPUESTAL

Del análisis de las últimas décadas en la vida económica de Uruguay, surgen “lecciones” y “patologías” según el doctor en Historia Económica, Gabriel Oddone: entre las primeras está la importancia de “la estabilidad macroeconómica” para lograr crecimiento y que “la estabilidad fiscal es el ancla” de esto; y asociado se ven “patologías” como que “la política fiscal es procíclica (más gasto cuando la economía se expande y menos cuando se retrae)” y que sigue la inercia de los ciclos electorales (se gasta más en los últimos años de gobierno que en los primeros).

Estas son algunas de las conclusiones que Oddone mencionó ayer, al presentar el trabajo “Fiscalidad y ciclo presupuestal en Uruguay” que realizaron en conjunto el centro Pharos de la Academia Nacional de Economía y el Centro de Estudios para el Desarrollo (CED).

Ambos temas son de neta actualidad, al estar al inicio de un gobierno, momento en que se abre el debate presupuestal, y además a la vista de la creación de una regla fiscal -propuesta incluida en la ley de urgencia a estudio del Parlamento-.

Previo a la presentación hubo una exposición de la ministra de Economía, Azucena Arbeleche, quien metiéndose en lo que serán los próximos meses de gestión donde el gobierno deberá elaborar la ley de Presupuesto -que asigna gastos para los cinco años de mandato-, planteó las líneas “fundamentales” que guiarán la discusión: “el presupuesto no puede continuar con una lógica incremental; el presupuesto base cero es ambicioso (que se debata el reparto de dinero no sobre la base de lo asignado en el período anterior) pero poco aplicable para finanzas públicas, pero sí abrir el presupuesto y estudiar reasignaciones de recursos”.

La jerarca sostuvo que si este era el objetivo previo a la pandemia, “más ahora”, porque la emergencia sanitaria “nos obliga a trabajar de otra manera, centrados en el corto plazo pero mirando hacia adelante”.

En ese sentido, destacó el trabajo académico como un “insumo” para abordar “temas de mediano plazo, que tanto importan al gobierno más allá de la coyuntura actual”.

Asociado a lo fiscal, la jerarca sostuvo que como “hacedores de políticas públicas debemos tener presente las consecuencias de largo plazo de las decisiones del día a día”, y que en Uruguay hay “un problema recurrente en la historia económica: acumulación de déficit y de niveles de deuda (elevados) en tiempos de crecimiento económica, lo que lleva a que en fases adversas el gobierno se encuentre con poca espalda fiscal”. Ese análisis señaló que es “elocuente” de la situación que está “viviendo hoy” el gobierno.

A su vez, la ministra de Economía repitió que es necesaria “una mayor consistencia en la política macroeconómica” porque coincidió con los autores del trabajo que eso “se ha ido perdiendo desde 2012”. Añadió que es prioritario que “la política fiscal vuelva a ser el ancla que garantice la estabilidad”.

Oddone expresó que para “recuperar la consistencia de la política macroeconómica” debe atacarse lo fiscal, y esto tiene que plantearse en “tres capítulos”: “uno de corto plazo que es implementar de la manera que sea un ajuste fiscal que permita corregir el déficit (el gobierno ha repetido que actuará sobre el gasto y no subirá impuestos); lo segundo es promover una reforma previsional de largo plazo, lo que ataca el principal componente del gasto público; y lo restante son un conjunto de reformas, que no suelen estar mencionadas en el debate público y que deben hacerse de manera rápida, aunque sus resultados se verán a cuatro o cinco años”.

El economista sostuvo que el trabajo realizado apunta a eso último e intentar proponer cómo “fortalecer los marcos institucionales para un manejo eficaz de las finanzas públicas”.

También desde el plano histórico, Oddone indicó que los gobiernos de coalición suelen tener déficits fiscales más altos. “El vínculo entre la naturaleza del gobierno y el resultado fiscal sugiere que se debe fortalecer lo institucional con una regla (que condicione el gasto) y con mejores incentivos para que el sistema político y el ancla fiscal estén mejor coordinados”, dijo.

En definitiva, subrayó que se busca que “haya una mayor restricción para que los gobernantes no dispongan del gasto en cualquier momento”. Para eso, aparte de una regla fiscal se debe mejorar la gobernanza de las empresas públicas y buscar variantes “en el ciclo presupuestal que es muy antiguo”.

Acerca de esto último habló el economista Sebastián Ithurralde, quien definió el proceso presupuestal de Uruguay como “fragmentado y no reglado”.

Detalló como ejemplo que tanto el Ministerio de Economía (MEF) como la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP) tienen “consagradas funciones difusas” en el debate por la asignación de recursos, por lo que “en función de las autoridades de turno se puedan hacer interpretaciones distintas de responsabilidades y atribuciones”.

En línea con eso, sostuvo que “previo a 2005 la OPP tenía un rol más activo en la negociación presupuestal y eso luego se trasladó al MEF”, generando este cambio a su vez “reestructuras internas en los organismos”.

Respecto a “la regulación insuficiente” de este proceso, Ithurralde señaló que “las decisiones presupuestales son esencialmente políticas y se desconocen sus criterios técnicos”. Asimismo, dijo que “la falta de pautas para la asignación provoca un juego nocivo” entre los distintos actores públicos, que solicitan “un presupuesto mayor” al que creen necesitar “a sabiendas que el resto seguirán la misma estrategia en busca de captar la mayor porción fiscal disponible”.

Con el MEF como actor clave, queda “el foco de la negociación en topear el gasto para no violar la meta fiscal”. En este esquema, los ministerios solicitan recursos “sin estar internalizados del contexto fiscal y las restricciones”, y “como la negociación es incremental, no se evalúa el gasto siendo más fácil ajustar por las inversiones”.

Atendiendo esta realidad, las propuestas del trabajo de Pharos y el CED es “fortalecer el marco general reglando el proceso, poner el foco en los resultados y darle una visión estratégica al presupuesto considerándolo en el largo plazo”.

La ministra de Economía, Azucena Arbeleche, dijo que la regla fiscal a crearse es “un instrumento de mediano plazo” para apuntalar la sostenibilidad fiscal, pero “no es mágica” y “debe complementarse con otras dos patas” para ser eficaz. “De por sí la regla no nos lleva a ningún lado, no podemos dormir tranquilo por tenerla, pero lo que observamos en la evidencia empírica es que hay correlación entre la regla fiscal y un buen resultado fiscal”, manifestó. La propuesta del gobierno es topear el crecimiento del gasto público en función del resultado fiscal ajustado por el ciclo económico.

Arbeleche señaló que “no hay consecuencias” por incumplir la regla, pero afirmó que “lo único que hace la diferencia en términos de resultado fiscal es que exista un compromiso político de responsabilidad”. A su vez, sostuvo que al focalizarse la regla en el gobierno central, “debe complementarse con otras dos patas: la política monetaria, que es necesario que (el Banco Central) sea más independiente, y las empresas públicas que se requiere una mejor gestión y gobernanza”. También se refirió a la importancia de fortalecer la institucionalidad, con la formación de un comité de expertos que asesorará al MEF para implementar la regla y un Consejo Asesor Fiscal que vigilará su puesta en práctica. “No buscamos una regla perfecta ni mágica, pero este instrumento junto a los otros que mencioné nos va a ayudar a mejorar el resultado fiscal”, sentenció.

Agustín Iturralde, economista del CED y autor del trabajo presentado, dijo que “ninguna regla fiscal es solución en sí misma sin la voluntad política de crear la institucionalidad necesaria” para cumplirla, y que los consejos fiscales determinan “el éxito o fracaso, y que las leyes no queden en el papel”. Con una mirada global, manifestó que mientras que “en los 90 las reglas fiscales eran una rareza hoy cada vez más países la aplican, ya son cerca de 100”.