LA DEFINICIÓN DEL BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO

Los problemas que detectó el BID en empresas públicas

Identificó situaciones que se dan en la región y sugirió cómo mejorarlas.

Los "objetivos de la política pública" de las empresas estatales deben "identificarse claramente", dice el BID, Foto: F. Flores
Los "objetivos de la política pública" de las empresas estatales deben "identificarse claramente", dice el BID. Foto: F. Flores

En momentos que las empresas públicas están en "el ojo de la tormenta" por los anuncios de ajustes tarifarios a partir de enero, un informe del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) publicado a fines de octubre puso "blanco sobre negro" las debilidades que tienen estas entidades en la región y cómo mejorarlas.

El trabajo "Identificando y mitigando los riesgos fiscales de las empresas de propiedad estatal", afirmó que "todos los países de la región deben fortalecer varios aspectos de la gobernanza fiscal de sus empresas estatales".

"Las principales fuentes de riesgos fiscales en la región parecen ser algunos tipos de operaciones para-fiscales no compensadas; la extracción, en gran parte discrecional y a veces excesiva, de los recursos de las empresas públicas por parte de los gobiernos; el hecho de que los criterios para la autorización de préstamos con frecuencia no se explican y aplican de forma transparente; y la falta de un análisis exhaustivo de los riesgos en los presupuestos de las empresas públicas", afirmó.

El BID entiende que "un requisito fundamental" para corregir esto, es "nivelar el campo de juego" entre las empresas propiedad del Estado y las privadas.

"Esto no implica que las empresas estatales no deban tener objetivos de política pública" pero "deberían identificarse claramente y las empresas públicas deberían ser compensadas mediante transferencias presupuestarias transparentes y en la medida de lo posible acordes a los costos en que incurran debido a esos objetivos", expresó y agregó que ese "enfoque es necesario para permitir que las empresas estatales operen de manera eficiente y para que rindan cuentas por hacerlo".

El documento identificó varias situaciones en que se imponen "políticas para-fiscales" a las empresa públicas. Como por ejemplo establecer tarifas que "no permiten la recuperación de los costos con un adecuado grado de eficiencia" o ajustar las tarifas con "intervalos largos" de tiempo o no ajustarlas "para que el gobierno modere la inflación".

Otro ejemplo es que "en algunos países de América Latina el empleo en las empresas públicas está sujeto al régimen aplicable a todos los funcionarios públicos" lo que "reduce la capacidad de las empresas estatales para adaptar su fuerza laboral a las necesidades cambiantes que reflejan la evolución de la demanda, los cambios tecnológicos o las limitaciones financieras", enfatizó.

Extracción.

El trabajo del BID señala que otro factor a "evitar" es una "apropiación excesiva de los resultados de las empresas públicas por parte de sus gobiernos. Las cargas impositivas o de regalías superiores a las aplicadas a competidores privados o las políticas de pago de dividendos dictadas por objetivos presupuestarios del gobierno a corto plazo pueden provocar la descapitalización de las empresas estatales, un exceso de apalancamiento y/o una subinversión grave en infraestructuras esenciales".

En ese sentido, el escrito señaló que "para promover un uso eficiente por parte de las empresas estatales del capital invertido en ellas, sus accionistas gubernamentales deberían exigirles que generen tasas de rendimiento comparables a las de empresas privadas nacionales o internacionales que operan en el mismo sector, siempre que las empresas estatales hayan sido compensadas adecuadamente por objetivos de política pública impuestos a sus actividades".

Esto "en la práctica a menudo se complica por la dificultad de separar completamente las actividades comerciales y para-fiscales de las empresas estatales. En la mayoría de los países de la OCDE, las unidades del gobierno que ejercen la función de propiedad de las empresas estatales (sus autoridades de supervisión) brindan orientación (más o menos rigurosa) a las juntas y gerencias de las empresas públicas sobre tasas de rendimiento esperadas, a menudo en el contexto de la aprobación de la planes corporativos plurianuales o anuales presentados por este último", explicó.

"Del mismo modo, varios países de la OCDE han establecido directrices permanentes para determinar la distribución de dividendos por parte de las empresas estatales al Tesoro nacional. Algunos definen pagos de dividendos esperados como porcentajes fijos de las ganancias de las empresas estatales. Otros, vinculan la distribución esperada de dividendos a sus directrices para una estructura de capital óptima de las empresas estatales", agregó.

Una situación en que las cargas por política pública que se le piden a las empresas no se compensen o la extracción excesiva de recursos, "pueden debilitar la restricción presupuestaria en las empresas estatales, ya que pueden dar lugar a expectativas comprensibles de que el gobierno las rescatará en caso de dificultades financieras", afirmó el BID.

¿Qué hacer con las tarifas de las estatales?

El documento del BID señaló que para mitigar los riesgos fiscales de las empresas públicas hay que "liberalizar los precios de los bienes y servicios provistos por las empresas estatales en mercados competitivos; o establecer precios regulados en mercados monopolísticos u oligopolísticos a niveles que permitan a las empresas ser eficientes y obtener una tasa de ganancia adecuada. Los efectos distributivos no deseados de tales reformas deberían tratarse mediante la provisión de cupones o transferencias de ingresos a los grupos vulnerables afectados". Recomendó "limitar el alcance de las intervenciones en las operaciones cotidianas de las empresas estatales motivadas por ganancias políticas, a través de reformas en el gobierno corporativo den a sus Juntas y gerentes una autonomía operativa adecuada con rendición de cuentas y transparencia" aunque reconoce que "la fijación de precios de costo completo de los bienes y servicios socialmente sensibles a menudo es políticamente inviable".

El karma de cómo controlar el endeudamiento

Un aspecto clave para mejorar la gobernanza en las empresas públicas de la región es el control del endeudamiento. Según el trabajo del BID, "los sistemas de control de endeudamiento no deben basarse en la discrecionalidad del gobierno, que puede estar influenciada por objetivos políticos a corto plazo, sino en criterios claros, objetivos y anunciados previamente, relacionados con la capacidad de las empresas estatales para atender el servicio de la deuda adicional".

"En particular, recomienda que las decisiones del Ministerio de Hacienda para autorizar el endeudamiento de las empresas estatales se basen en un marco claro y bien publicitado para calificar las entidades de acuerdo con los indicadores de: saldo de deuda en relación con los ingresos corrientes, servicio de la deuda, exposición cambiaria, liquidez, pasivos contingentes y rentabilidad", sugirió. "Solo las entidades de propiedad estatal que obtengan calificaciones mínimas en todas estas dimensiones deben poder tomar préstamos", añadió. El estudio explicó que "al igual que para las reglas fiscales, la efectividad de los controles en el endeudamiento de las empresas públicas depende mucho del estado de los sistemas de administración financiera de las mismas y de la capacidad de su autoridad de supervisión (preferiblemente el Ministerio de Hacienda) dentro del gobierno para monitorear la evolución de sus finanzas de manera oportuna, y para hacer cumplir las medidas correctivas en caso de impactos adversos inesperados". El documento hace una serie de sugerencias entre las que se destacó que "los gobiernos deberían proporcionar una orientación clara a sus empresas públicas" como "preparación de planes comerciales plurianuales y presupuestos anuales, monitoreo yrevisiones de los mismos, auditorías, gestión de activos y pasivos".

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