DOCUMENTO

Un informe del Fondo Monetario Internacional pone a Uruguay como ejemplo de mejora en el manejo de la deuda pública y de desarrollo de un marco de gestión de activos y pasivos soberanos.

El trabajo titulado “Gestión de activos y pasivos soberanos en países de mercados emergentes: El caso de Uruguay” destacó que “durante la última década y media, las autoridades de Uruguay han trabajado para fortalecer la estabilidad macroeconómica y financiera. La gestión activa de la deuda ha jugado un papel importante en la mitigación de las vulnerabilidades financieras asociadas a los riesgos de desajustes monetarios y de vencimientos. Esto se logró reduciendo la participación de la deuda pública denominada en moneda extranjera, alargando el vencimiento promedio de la deuda y suavizando su perfil de amortización. Para apoyar la estabilidad externa, el Banco Central (BCU) ha mantenido altos niveles de reservas internacionales, que actualmente están muy por encima de las normas internacionales prudenciales”.

Según el documento del FMI, “Uruguay ha realizado importantes avances en la aplicación” de un marco de gestión de activos y pasivos soberanos. “En el contexto de la aún alta dolarización financiera y la indexación salarial, el gobierno central, el Banco Central y las empresas financieras y no financieras del sector público se han coordinado para implementar” este enfoque, agregó.

Este marco permite “al país identificar y medir de manera eficiente y adecuada los riesgos de cartera prevalecientes y/o emergentes, así como gestionarlos de la manera más rentable, explicó el trabajo.

En el caso de Uruguay “se ha hecho hincapié en la posición de riesgo cambiario neto y las compensaciones explícitas (consideraciones de costo y riesgo) de diferentes opciones de préstamo y mecanismos de cobertura, para gestionar las exposiciones dentro de un marco a mediano plazo. Las estrategias de mitigación de riesgos se han basado en lograr ganancias de cobertura dentro del balance del sector público consolidado. La atención se ha centrado en diferentes categorías de exposición cambiaria identificadas a partir de las posiciones monetarias netas del balance (tanto en términos de flujo como de riesgo de existencias). Además, tiene en cuenta las propiedades cíclicas de las variables macroeconómicas y las características de riesgo de la base de ingresos del gobierno”, expresó el documento.

El Fondo advirtió que “a pesar de reforzar la resiliencia, el gobierno enfrenta los desafíos de una dolarización financiera aún alta, una indexación generalizada y la falta de mercados de cobertura dólar-peso. La inflación se ha mantenido obstinadamente alta en los últimos años y las tasas de dolarización de depósitos bancarios se mantienen en torno al 80%. Una gran parte de los contratos salariales laborales, principalmente en el sector público, siguen indexados a la inflación pasada. Aproximadamente el 30% de la deuda del gobierno está indexada a la inflación -en Unidades Indexadas (UI)-, una consecuencia del deseo de reducir la deuda en moneda extranjera, en un mercado que había sido reacio a mantener la deuda en pesos nominales debido a la inflación históricamente alta y volátil”.

El trabajo del FMI señaló que “el balance de BCU es grande, con activos por US$ 23.300 millones, lo que equivale a casi el 40% del PIB” y agregó que el mismo “puede cambiar significativamente con el tiempo, dependiendo en gran medida del nivel de dolarización y la demanda de pesos y UI por parte de los no residentes. Por ejemplo, en 2014, cuando hubo una fuerte demanda de no residentes, el balance general tenía activos totales de más de US$ 25.000 millones”.

También indicó que “no es sorprendente que los activos de las empresas estatales estén dominados por ‘propiedades, planta y equipo’ (denominados en moneda nacional)”, mientras que “respecto a la deuda, el equivalente a US$ 800 millones está en monedas locales y US$ 1.600 millones en dólares”.

Según el documento, más allá que “el resumen del balance indica que las empresas estatales tienen una deuda en dólares estadounidenses contra una base de activos predominantemente en moneda nacional” también “pueden surgir exposiciones económicas de otras partes del balance general y a la naturaleza de las diferentes actividades económicas de las empresas estatales”.

“Por ejemplo, UTE tiene contratos para comprar electricidad a proveedores privados por 20 años denominados en dólares. Por otro lado, exporta energía a Argentina, también con un precio en dólares. En el caso de Ancap, compra petróleo en el mercado internacional, exponiéndolo a dólares y precios del petróleo, mientras que los precios de los productos refinados que vende están en moneda local, con un traspaso limitado de los precios internacionales”, agregó.

En general, “las características más destacadas de los balances individuales de las entidades del sector público”, según el FMI, son: (i) el balance del gobierno central es corto en dólares estadounidenses ya que contiene la mayor deuda en moneda extranjera; (ii) el balance del BCU es grande, con posiciones largas vinculadas al dólar y a la UI pero cortas en pesos; (iii) los balances de las empresas estatales presentan algunos desajustes relacionados con la deuda en moneda extranjera, pero también muestran exposiciones de flujo a monedas extranjeras que son difíciles de cubrir debido a lo incompletos que son los mercados locales; y (iv) el balance del Banco Seguros del Estado tiene una exposición creciente al índice de salario nominal, con un número creciente de beneficiarios que buscan anualidades”.

Por eso, el Fondo concluyó que un marco de gestión de activos y pasivos soberanos “es adecuado para países que cumplen ciertas condiciones previas. Si las autoridades deciden adoptar este marco, “primero, necesitan un balance soberano integrado, siguiendo buenas prácticas. En segundo lugar, deberían apuntar a crear una plataforma institucional de coordinación adecuada para aquellas entidades gubernamentales cuyas cuentas financieras se incluirán en el balance soberano y cuyos riesgos de cartera correspondientes deberán ser monitoreados. Tercero, necesitarán tener instrumentos de política que sean efectivos para modificar el costo general de la cartera y las características de riesgo. Bajo estas condiciones, la adopción” de un marco de gestión de activos y pasivos soberanos “permitiría al país identificar y medir de manera eficiente y adecuada los riesgos de cartera prevalecientes y/o emergentes, así como gestionarlos de la manera más rentable”.

“Como los activos y pasivos que conforman el balance soberano son administrados por una variedad de entidades, algunas con independencia constitucional o legal, la adopción de un marco completo (como el mencionado) puede requerir extensas negociaciones entre estas entidades”, afirmó.

Las claves para lograr implementar el marco

La adopción de un marco integral de gestión activos y pasivos soberanos es lo deseable. “Sin embargo, un balance soberano completamente desarrollado puede no ser siempre factible y puede ser un objetivo a largo plazo”, advirtió el organismo. Entonces, “para aprovechar los beneficios que este marco puede ofrecer, las autoridades deberían al menos poder identificar los principales activos y pasivos que tendrían un impacto material en la gestión del riesgo financiero, analizándolos en consecuencia. Para la mayoría de los países, se incluirían los balances del gobierno central y del banco central en primera instancia. Más allá de eso, el enfoque debe centrarse gradualmente en otras entidades con una deuda significativa y activos financieros, como instituciones financieras, fondos de inversión y pensiones y empresas estatales”, sugirió.

También remarcó que “puede tomar tiempo establecer un organismo formal que pueda coordinar” ese marco. “En Uruguay, las acciones previas utilizaron los canales existentes y las redes de funcionarios. Este proceso también se ha observado en otros países. Sin embargo, el establecimiento de un Comité de Coordinación de la Deuda Pública en Uruguay, con amplios términos de referencia, proporcionó un ímpetu para el análisis sistemático del riesgo financiero, los costos y el rendimiento en las principales entidades”, observó el Fondo.